El sistema político peruano atraviesa una crisis generalizada que empezó a manifestarse fuertemente desde el 2016, pero con el gobierno de Castillo se agudizó severamente la ingobernabilidad e inestabilidad política. Uno de los grandes problemas es el sistema político que promueve la proliferación de partidos poco institucionalizados y de políticos oportunistas. Así, la política peruana se caracteriza por la facilidad para que los outsiders triunfen, la alta fragmentación electoral y congresal, el elevado enfrentamiento entre el Ejecutivo y Legislativo, y la oferta electoral de baja calidad.

Como consecuencia de ello, hemos tenido seis presidentes durante los últimos seis años, ninguno de los partidos que ganaron las elecciones desde 1990 hasta 2020 cuentan con inscripción vigente y solo uno de los 12 partidos con inscripción vigente presentó candidaturas en todas las regiones del país en las elecciones regionales recientes. La precariedad del sistema político y la desafección generalizada con la política se traduce en que, en América Latina, los peruanos somos los más insatisfechos con la democracia de su país.

La solución de largo plazo a esta crisis del sistema político es una reforma integral que permita mejorar la representación democrática, la calidad de la oferta política y la gobernabilidad. Sin embargo, esta discusión es compleja y abarca diversas opiniones y propuestas que se vienen discutiendo desde hace años. Hoy, con la aprobación del adelanto de elecciones (que debe ser ratificada en la siguiente legislatura), es urgente avanzar con un paquete de reformas políticas mínimas que sean viables en el corto plazo, de manera que puedan ser aplicadas en las elecciones del 2024. De hecho, según la última encuesta de IPSOS, el 62% de la población está de acuerdo con el adelanto de elecciones generales con reformas políticas y congresales previas. Son tres las reformas políticas mínimas con mayor consenso y viabilidad, que permitirán mejorar el sistema de partidos, asegurar una mayor capacidad de gestión de los representantes y promover leyes de mayor calidad.

Reformas políticas mínimas y viables:

1. Volver a la bicameralidad como sistema parlamentario. Si bien el Congreso está muy desprestigiado (la desaprobación supera el 70%) y la mayoría de la población no quiere que aumente el número de congresistas, la representatividad de nuestro parlamento es de las más bajas de Latinoamérica, con 4 parlamentarios por millón de habitantes. En ese sentido, para acercar a los políticos a la ciudadanía y así recuperar su confianza se debe mejorar la representación parlamentaria. La bicameralidad promoverá la aprobación de leyes más consensuadas y de mejor calidad. Tanto la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados compartirían roles en el juicio político y antejuicio, en debatir leyes, en hacer reformas constitucionales, etc. La Cámara de Senadores debería estar conformada por miembros con requisitos más estrictos que la de los Diputados. Además, la bicameralidad no es una institución poco común entre los países latinoamericanos. De hecho, Perú es uno de los pocos países de Latinoamérica que no cuenta con un parlamento bicameral, junto con Ecuador y Venezuela.

2. Reelección congresal inmediata. Esta es una medida que se aplica en todos los países de la región, menos en el Perú. Se propone regresar a la reelección parlamentaria ya que se ha demostrado que la experiencia legislativa es fundamental para la mejora del funcionamiento del Congreso. Además, estaría sujeta a la voluntad de los electores, quienes premiarían a los candidatos que hayan tenido un buen desempeño en su cargo. Los datos confirman que la tasa de reelección inmediata ha estado por debajo del 25% durante las últimas tres elecciones generales en las que estuvo vigente. Esto evidencia que no hay un abuso de la medida, pues el electorado es estricto con los congresistas que quieren asumir nuevamente el cargo.

3. Elecciones primarias abiertas y obligatorias de partidos políticos. Esto es aún más importante en vista de que se ha eliminado el voto preferencial. El objetivo es que los partidos y organizaciones políticas tengan mecanismos democráticos obligatorios de selección de candidatos y autoridades. Con la finalidad de que no se siga escogiendo a candidatos que no tengan mayor vínculo con el partido, se propone que solo puedan ser elegidos militantes o afiliados con un tiempo mínimo de pertenencia en sus organizaciones políticas, o invitados, que representen un porcentaje mínimo de la lista de candidatos. Esto funciona como una herramienta de primer filtro, que permita mejorar la representatividad de los partidos políticos.

Estas tres reformas son las más viables, pues ya han sido discutidas o aprobadas en el Congreso, solo que aún no se aplican. En el 2019, el Congreso aprobó las elecciones primarias abiertas de partidos políticos, pero suspendió su aplicación para las elecciones congresales de 2020 y las elecciones generales de 2021. Peor aún, se viene debatiendo que tampoco apliquen en las siguientes elecciones generales. Asimismo, en julio de este año, el actual Legislativo aprobó por mayoría la bicameralidad y la reelección congresal. Sin embargo, al no contar con mayoría calificada (más de 87 votos), estas reformas deberían ser aprobadas mediante referéndum o ser sometidas a una nueva votación. Así, a pesar del avance que se ha logrado con estas tres reformas, hoy están estancadas o no se han aplicado por falta de respaldo político.

APOYO Consultoría considera urgente retomar la discusión de este paquete de reformas políticas para que puedan ser aplicadas en las elecciones generales del 2024. Se requiere de voluntad política para no continuar con la suspensión de la ley de elecciones primarias, así como para reconsiderar la votación de la bicameralidad y reelección, y que sean aprobadas con mayoría calificada. Si bien estas reformas no cambiarán estructuralmente la dinámica del sistema político, son un primer paso para que empiece a mejorar.

El gobierno de Dina Boluarte será una especie de gobierno de transición, los cuales suelen ser relativamente estables. Aunque el periodo sea más corto, el reto es enorme: limpiar el sector público del caos de la gestión anterior. La falta de experiencia política de la presidenta, y de operadores en su gabinete, hará aún más compleja la tarea.

Así lo explica Gianfranco Castagnola, presidente ejecutivo de APOYO Consultoría, en una entrevista a esta revista que, por las singulares circunstancias, se fue actualizando hasta el cierre de la edición. El economista reveló el ánimo de los empresarios frente a las últimas movidas políticas y lo que posiblemente le espera al Perú en este nuevo capítulo de su historia.

¿Cuál es la perspectiva sobre el nuevo gabinete?

Es un gabinete significativamente mejor que todos aquellos que hemos tenido durante [el Gobierno de] Castillo, y con un fuerte componente técnico. Quizá habría sido más conveniente tener no solo técnicos, sino también políticos, dada la situación de relativa debilidad del gobierno frente al Congreso. A falta de bancada, hay la necesidad de tener operadores para negociar.

Dina Boluarte ya anunció el adelanto de elecciones. ¿Cómo se espera que sea este breve gobierno?

Es una especie de gobierno de transición hasta las elecciones de abril del 2024. Ojalá el Congreso apruebe la reforma que se requiere para ello. Creo que el componente técnico es muy importante para rescatar la administración pública de lo que el gobierno de Castillo había metido y que no cumplía requisitos de idoneidad. Hay una muy importante labor de limpieza del sector público, pero, considerando que la propia presidenta no es alguien que tenga mucha experiencia política, quizá habría sido conveniente traer gente con mayor trayectoria. Por otro lado, si bien no se han realizado encuestas después de la caída de Castillo, es muy probable que la mayor parte de la población sí quiera el adelanto de elecciones.

¿Ha mejorado el sentir del empresariado?

Ha sido un alivio que caiga un gobierno tan corrupto, inepto y antidemocrático -el peor de los últimos 30 años-, pero la ola de violencia radical del país preocupa. El hecho de tener elecciones en el 2024 genera incertidumbre porque es difícil ver quién será candidato a esa elección, además de cómo se van a ir formando las alianzas, las candidaturas, etcétera.

¿Este nuevo escenario afectará las inversiones?

Siendo un proceso electoral tan incierto, con algunas candidaturas muy radicales que podrían salir, indudablemente puede afectar el incentivo por las inversiones. Las va a afectar. Va a ralentizar el proceso de recuperación de la inversión privada. Es un poco prematuro hablar de la dimensión del impacto, hay que ver cómo acaba esta ola de violencia. Luego, en función de cómo vengan las candidaturas, esto podría aclarar el panorama.

¿Por qué en el Perú caen los presidentes y no la economía?

La economía tiene fundamentos muy sólidos. Y estos, que están recogidos en la Constitución del 93 y en todo el marco normativo que se desarrolló después, genera que sea una economía muy resiliente. Sin embargo, indudablemente toda la incertidumbre política de los últimos 5 o 6 años nos ha pasado factura afectando el crecimiento de la economía.

Estamos aguantando, pero con un crecimiento de 2% a 3%, que es bastante bajo para lo que debería tener el Perú en una situación normal. Las finanzas del Estado son sólidas, la solvencia y la situación patrimonial de la mayor parte de empresas del país también lo son. Tenemos un sistema financiero muy consolidado y las familias, si bien han sufrido con la pandemia y la insuficiente generación de empleo, mal que bien no están sobreendeudadas.

¿Este gabinete tendrá estabilidad?

Difícil saberlo, porque recién se ha instalado. Hay que ver cómo se resuelve la actual crisis social. Si se hace pronto, se convierte en un gobierno de transición, y estos son relativamente más estables, como lo fueron el de Valentín Paniagua y el de Francisco Sagasti.

Con el nuevo gabinete, ¿existe la posibilidad de tocar de nuevo el tema de la Asamblea Constituyente?

Para la mayor parte de la población el tema es irrelevante, pero los sectores radicales van a ponerlo en agenda. Espero que la clase política sea lo suficientemente madura y seria para no pisar el palito.

Por un lado tenemos una inflación mundial, y por otro, una guerra que sigue impactando la economía global, entre otros factores. ¿Cree que se mantendrá el complicado panorama internacional?

El mundo, luego de varias décadas, está en un proceso inflacionario. Y, si eso no se corta rápido, cuesta mucho más hacerlo después. El tema es que el remedio para hacerlo es muy doloroso, ya que se tiene que lograr reducir el consumo de las familias y la inversión privada. Esto implica perder empleo, que las familias se sientan más pobres y que consuman menos. Y con menos consumo hay menos inversión privada.

La Fed, como nunca, está acelerando el aumento de la tasa de interés. Esto afecta mucho el mercado hipotecario, que es muy importante, porque cuando aumenta la tasa de interés sube también el costo financiero hipotecario y comprar viviendas cuesta más. Todo esto están haciendo la Fed y el Banco Central Europeo para frenar la inflación, lo que genera un enfriamiento de la economía mundial.

¿Cómo impactará tal medida a estos mercados?

Estimamos que la economía de Estados Unidos crecerá 0,5% y la zona europea decrecerá medio por ciento. En el caso de China, podría crecer 4%, pero hay que ver su manejo particular del COVID, que se puede hacer que esta proyección sea menor. ¿Cómo nos afecta esto? A través de los motores de exportación.

¿Qué se estima para el rendimiento local?

Desde mayo el precio del zinc cayó en 30% y el cobre lo hizo en 20%, por ejemplo. El mundo tiene que controlar la inflación, que ojalá se revierta hacia la segunda mitad del próximo año. No creo que venga un cataclismo, pero hay preocupaciones.

La agroindustria puede verse afectara por precios en mercados que se van a definir. Parte de los no tradicionales se dirigen a la región, mercados muy importantes que, con suerte, crecerán entre 1% y 2%, lo que es muy chato. Este motor está parcialmente afectado.

El año empezó algo frío para el mercado de M&A y en los últimos meses ya se ve mayor actividad. ¿Cómo evalúa el comportamiento del 2022?  En general más dinámico que el 2020 y el 2021. Por nuestro lado, tenemos muchos mandatos en stand by que se reactivaron durante el 2021 y se cerraron durante el 2022. Hay una aceleración, pero también es cierto que las transacciones están tomando más tiempo comparado con el escenario pre Covid, entonces los cierres también toman más tiempo. Parte de la demora en la transacción es porque los múltiplos o los valores implícitos de la transacción son menores.

¿Cuánto ha afectado el contexto de volatilidad local y global en las tasas de descuento a las que se valorizan las empresas?
Hay varios componentes. Uno es la tasa de riesgo país y eso se refleja en la tasa de descuento, que es más alta que antes. Otro componente importante es el efecto del tipo de cambio. Hoy hay mucha volatilidad y pone un componente de riesgo adicional. Y el otro tema es el costo del dinero. Definitivamente financiarse localmente o fuera tiene un costo de interés más alto, entonces también tiende a redundar en la mayor tasa de descuento. Entonces, tanto por el frente local como por el internacional, vemos una mayor presión a utilizar mayor tasa de descuento y por eso hoy los activos valen menos.

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En el corto plazo es posible lograr resultados significativos en la reducción del déficit cuantitativo, que asciende a medio de millón de familias. Para esto, el Gobierno cuenta con dos programas que facilitan el acceso a vivienda social formal: el crédito MiVivienda y Techo Propio Adquisición de Vivienda Nueva. Ampliar el alcance de estos programas ayudaría a frenar la construcción de viviendas de mala calidad y, además, contribuiría al ordenamiento urbano.

Sin embargo, no existe una política clara de vivienda social. Actualmente, el Gobierno no tiene una meta de reducción del déficit cuantitativo de vivienda. De hecho, las metas vigentes del Ejecutivo implican que el número de familias sin una vivienda aumente ligeramente hacia el 2026. Esto refleja la baja prioridad que se le da a la vivienda en el Perú. En tanto, en otros países de la región se vienen estableciendo metas ambiciosas para reducir el déficit.

En este contexto, APOYO Consultoría propone un primer paquete de tres medidas que tendrían impacto en el corto plazo, y cuya implementación depende solo del Gobierno central. En primer lugar, se debe establecer una meta ambiciosa de reducción del déficit. Segundo, es clave asegurar cada año los recursos para cumplir con la meta establecida, con especial énfasis en el 2023 ya que se está debatiendo el presupuesto público. Tercero, se debe hacer permanente el aumento del valor de los bonos que se aprobó durante la pandemia.

Esta es solo una primera etapa en el objetivo de mejorar el acceso a vivienda formal a nivel nacional. En una siguiente fase se necesita plantear políticas enfocadas en las familias de zonas rurales y pobres urbanos con escasa capacidad de ahorro y sin acceso a crédito; impulsar programas que incrementen la inclusión financiera; aumentar las fuentes de financiamiento de proyectos de vivienda como por ejemplo a través de canon; entre tantas otras que exploraremos desde APOYO Consultoría durante los siguientes meses.

Las tres medidas de corto plazo:

1. Definir una meta ambiciosa: reducir el déficit de vivienda en 40% hacia el 2026. Es decir que si partimos de un déficit de 520 mil viviendas en 2022, deberíamos reducir el déficit a 310 mil en 2026. El último plan estratégico del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) se publicó en diciembre de 2021. La meta que se planteó el Gobierno al 2026 es que el déficit aumente a 510 mil familias, 60 mil más que en 2020. El Perú debería imitar otros países. Por ejemplo, en Chile se han propuesto reducir el déficit de vivienda en 40% en un periodo de cuatro años (2022-2025). Así, mientras que algunos especialistas critican que en Chile la meta es “poco ambiciosa”, en el Perú nos hemos puesto como objetivo dejar que el problema sea más grande.

2. Asegurar los recursos para cumplir la meta: incrementar el presupuesto de los bonos del buen pagador del Crédito MiVivienda y bonos Techo Propio para adquisición de vivienda nueva en el presupuesto 2023. Tener una meta no es suficiente si no se tienen los recursos financieros necesarios para alcanzarla. Para reducir la brecha de acceso en 40% al 2026, se necesitaría facilitar el acceso a vivienda a casi 255 mil familias durante los próximos cuatro años, las 210 mil que reducen el déficit actual y el déficit de 12 mil viviendas que se genera anualmente. De este total, un poco más del 70% (185 mil familias) puede ser atendido a través del crédito MiVivienda o Techo Propio, pero se requeriría de un presupuesto adicional de S/900 millones por año respecto del monto colocado promedio de 2021-2022 (S/780 millones). Considerando que, en los últimos cinco años, los ministerios no han ejecutado alrededor de S/4 400 millones por año de inversión pública, el Gobierno está en la capacidad de financiar este presupuesto adicional.

Como punto de partida, para el 2023 se debe asegurar el presupuesto para ampliar el alcance de ambos programas. En el caso de los bonos del buen pagador se necesita atender a 15 mil familias el próximo año (8% más respecto de 2022), lo que requerirá una ampliación del presupuesto en S/190 millones. En cuanto a adquisición de vivienda nueva bajo Techo Propio, se busca atender a un poco menos de 20 mil familias (23% más respecto de 2022). Así, del total del presupuesto asignado al programa, por lo menos S/890 millones deberían estar enfocados en vivienda nueva.

Esta propuesta no busca incrementar el presupuesto del MVCS, sino que se realice una asignación eficiente de los recursos, tomando en cuenta que se suelen programar proyectos que no se ejecutan. Por ejemplo, en 2022 se asignaron casi S/600 millones para 500 proyectos que no se gastaron.

3. Mantener lo que funciona: los valores de los bonos de vivienda social establecidos durante la pandemia deberían ser permanentes. En 2020, el Gobierno aumentó temporalmente hasta diciembre de este año el valor de los bonos de vivienda social —el bono del buen pagador y los bonos Techo Propio para adquisición de vivienda nueva— en todos los segmentos de precios (incrementos entre ~10% a ~40%). La medida fue clave para impulsar el acceso a vivienda social durante la pandemia debido a que el mayor valor del bono reduce la cuota hipotecaria mensual (o el aporte con ahorros). Por ejemplo, una familia que accede a un crédito para una vivienda de S/90 mil, con el nuevo bono paga una cuota mensual 12% menor a la que hubiera obtenido con el valor del bono prepandemia.

En el Perú, para cubrir esta necesidad existe un sistema mixto en el que el afiliado puede elegir entre el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), que es un sistema público de reparto en el que la contribución de un trabajador sirve para pagar la pensión de los jubilados actuales, y el Sistema Privado de Pensiones (SPP), en el que los aportes van a una cuenta individual de capitalización (CIC), de propiedad del trabajador, que cubrirá su propia pensión futura.

El Sistema Privado de Pensiones se creó en 1992 como una alternativa ante la quiebra del Sistema Nacional de Pensiones. El mal uso de los fondos de pensiones para financiar los déficits fiscales, así como la mayor esperanza de vida de la población y la menor tasa de natalidad, llevaron a que el SNP tuviese déficits que comprometían su sostenibilidad y generaban considerables riesgos fiscales. El sistema privado, con capitalización individual, ofrecía una opción de pensión para los afiliados que dependería de sus aportes y la rentabilidad que generasen las Administradores de Fondos de Pensiones (AFP), sin comprometer recursos fiscales adicionales.

El principal problema del Sistema de Pensiones en el Perú es su baja cobertura, pues solo el 30% de la población aporta, como consecuencia de la alta y persistente informalidad laboral que existe en nuestra economía. Tanto el SNP como el SPP fueron diseñados para cubrir la necesidad de una pensión de los trabajadores dependientes formales a los que las empresas les retienen una parte de sus ingresos como aportes a sus fondos de pensiones.

Un segundo problema es la baja densidad de cotización, que genera pensiones bajas. El mercado laboral peruano tiene una alta rotación y los trabajadores formales son en su gran mayoría contratados a plazo fijo, como consecuencia de la rigidez de nuestra legislación laboral.

Por ello, hay periodos en los que están desempleados o trabajan de manera informal sin aportar a la seguridad social. Ello ocasiona pensiones bajas en el SPP y afiliados sin derecho a pensión en el SNP, pues no llegan a aportar el número mínimo de años (en el SNP un afiliado debe aportar 20 años para tener una pensión completa y por lo menos 10 años para tener un porcentaje de esa pensión).

Un tercer reto es el incremento de la esperanza de vida, el cual produce mayores presiones sobre el financiamiento de los sistemas de pensiones a nivel mundial. La mayor expectativa de vida, que en Perú ha aumentado en casi seis años desde el 2000, genera que los ahorros para la jubilación deben alcanzar para más años de retiro.

Para resolver estos problemas no se necesita destruir el sistema existente, como se ha venido haciendo durante los últimos años. La solución pasa por incentivar la creación de empleo formal y de mecanismos que incentiven a que los trabajadores independientes e informales ahorren para una pensión. En primer lugar, debería hacerse un esfuerzo nacional para desactivar todas las medidas que desincentivan la formalidad. En particular se debe dejar de lado la Agenda 19 del gobierno, que aumenta la rigidez laboral y desincentiva la creación de empleo formal. En segundo lugar, debería discutirse la posibilidad de implementar mecanismos alternativos de aporte de los ciudadanos, que complementen la contribución sobre la planilla, de tal modo que trabajadores independientes e informales tengan alguna forma de acumular un fondo de pensiones. Estas propuestas se desarrollarán en mayor detalle en siguientes notas de opinión.

En lugar de discutir este tipo de medidas que solucionen los desafíos del sistema previsional, el Gobierno y el Congreso han optado por aprobar retiros anticipados en el sistema privado de pensiones que lo debilitan. Como resultado, hoy hay 2,3 millones de afiliados del SPP sin saldo en su fondo de pensiones. El sistema privado ha sido perforado reiteradamente con la aprobación de seis retiros en los últimos dos años y anteriormente con la posibilidad de retirar el 95,5% del fondo cuando el afiliado se jubila. De acuerdo con la Superintendencia de Banca y Seguros y AFP (SBS), los seis retiros de fondos administrados por las AFP han reducido el saldo de los fondos de pensiones administrados por las AFP de S/ 173,3 miles de millones al cierre del 2019 a S/108,2 miles de millones a setiembre de este año. Por lo menos 20% de los afiliados retiró todo su fondo y al menos 50% hizo un retiro parcial con impacto sobre su pensión futura.

Más aun, el riesgo de quedarnos sin pensiones o con pensiones muy bajas se ha exacerbado con el proyecto de ley aprobado recientemente por el Legislativo sobre pensión mínima y por la sentencia que ha dado el Tribunal Constitucional sobre el retiro de fondos de pensiones.

El proyecto de ley que aprobó el Congreso en mayo último señala que si un afiliado al SPP ya acumuló en su AFP un ahorro que le permita financiar por lo menos una pensión equivalente a la canasta básica de consumo, puede disponer del excedente para cualquier fin. El informe de la SBS, con el que coincidimos, señala que la norma afectaría de manera importante al sistema y al afiliado por las siguientes razones:

• Aumenta la probabilidad de que pensionistas caigan en pobreza. Dada la propensión al consumo presente, gran parte de los pensionistas recibirá pensiones que solo cubran el costo de la canasta básica, lo que aumenta su vulnerabilidad financiera, sobre todo si el pensionista tiene dependientes.
• Se afecta el rendimiento del fondo de todos los afiliados, a costa de retiros de aquellos con salarios más altos. Solo aquellos afiliados con ingresos mayores a S/2 mil mensuales podrían tener excedentes que usar antes de jubilarse. Para cubrir estos retiros, los fondos deberán ser más líquidos, lo cual perjudicará la rentabilidad de largo plazo de todos los afiliados.
• Pone en riesgo la pensión de invalidez y sobrevivencia. Esta pensión se forma con el monto del seguro y con el saldo de la CIC. Si este saldo es bajo por los retiros anticipados, se afectará la pensión resultante.
• Representa mayor carga para el Estado y las familias. En la medida en que los jubilados tendrán pensiones de sobrevivencia, habrá una mayor presión para que el Estado subsidie la pensión o en su defecto se recurrirá a la ayuda de la familia.

Por su parte, el Tribunal Constitucional (TC) ha emitido una sentencia que declara infundado el pedido de inconstitucionalidad de las leyes que permitían el retiro de fondos de las AFP, en contraposición con los argumentos de sentencias anteriores. Con ello, afecta la predictibilidad de las normas y pone en riesgo el futuro del sistema de pensiones.

• En una sentencia confusa, el TC ha dictaminado, por mayoría, que los fondos acumulados en las CIC no son intangibles para cubrir pensiones futuras. De los siete miembros del TC, tres sostienen que las CIC sí forman parte de la seguridad social, como lo establece la Constitución, y por tanto sus fondos deberían servir solo para cubrir pensiones. Sin embargo, otros tres miembros argumentan que las CIC no forman parte de los fondos de seguridad social, sino que son ahorros privados forzosos y por tanto solo están protegidos por las normas de protección al ahorro. Un séptimo magistrado sostiene que las AFP sí forman parte de la seguridad social pero sus fondos solo son intangibles contra cualquier arbitrariedad del gobierno, pero no necesariamente para cubrir solo las pensiones.
• Igual de confuso y riesgoso para el sistema de pensiones es el argumento de la excepcionalidad para aceptar la constitucionalidad del retiro de fondos. La mayoría de los miembros del TC consideró que la situación excepcional por la que pasaba el país durante la pandemia justificaba la aprobación de los retiros de las cuentas individuales. Sin embargo, no definen los criterios de excepcionalidad ni las alternativas que existían en vez del retiro. Así, con esta sentencia, hay la posibilidad de que en el futuro se continúe aprobando retiros de fondos de las AFP, solamente arguyendo excepcionalidad. Además, no se tomó en cuenta, por ejemplo, que pudo usarse de manera más eficiente la asignación de bonos de apoyo social, en vez de sacrificar las futuras pensiones de los aportantes.

¿Cuál es el impacto económico de la ley que restringe la tercerización laboral?

El Decreto Supremo tendrá un impacto negativo en el empleo formal y la productividad de las empresas. La tercerización es un mecanismo de contratación usado en todo el mundo y permite mejorar la productividad y competitividad de las compañías. Diversos estudios internacionales demuestran que la tercerización cumple un rol fundamental en la dinámica empresarial, pues permite incrementar la productividad y la eficiencia de los procesos.

En línea con ello, ¿cómo podría afectar la productividad?

En el sondeo empresarial que realizamos, el 75% de las empresas señaló que la normativa tendrá un impacto negativo, principalmente a través de una pérdida de eficiencia en sus proceso productivos o a través del incremento de costos.

¿Y en el ámbito laboral?

Las empresas han afirmado que uno de los principales impactos de la norma es que genera mayores costos laborales, lo que definitivamente desincentiva las decisiones de contratación. De hecho, más de la mitad de las empresas con trabajadores tercerizados en conflicto no contratará a ninguno de ellos en su planilla. Con los resultados del sondeo, estimamos que al menos 100,000 puestos de trabajo formales estarían en riesgo de manera directa.

¿Qué sectores serían los más afectados?

Las empresas de sectores extractivos como minería e hidrocarburos, así como las empresas del rubro inmobiliario y construcción serían las más afectadas. Ello se debe a que estos sectores tienen una mayor proporción de trabajadores tercerizados que entran en conflicto con la norma.

¿El impacto en el empleo puede ser mayor que sus estimaciones?

La mayoría de empresas [2 de cada 3] se verán obligadas a hacer modificaciones organizacionales por las restricciones de la norma. Esto implicará pérdidas de eficiencia y mayores costos laborales. En un contexto de desaceleración económica y elevados costos de insumos, algunas empresas podrían no ser capaces de adaptarse y cerrar o pasar a la informalidad. Considerando que las firmas de más de 100 trabajadores explican más del 50% del empleo formal, el impacto total sobre el empleo podría ser mucho mayor a nuestra estimación de por lo menos 100,000 trabajadores afectados de manera directa.

¿Cómo impactan estas medidas al crecimiento de largo plazo?

Limitar el uso de este mecanismo genera a futuro una menor productividad de las empresas, principalmente aquellas que generan mayor empleo formal. Esto se traducirá en menor valor agregado para la economía, menor pago de impuestos, menor repartición de utilidades y menores salarios para sus trabajadores. Todo esto limitará el crecimiento hacia adelante.

Países como México y Ecuador han aplicado normas similares, ¿cómo ha impactado en estos países?

La evidencia regional ya nos ha demostrado que las restricciones a la tercerización tienen impactos negativos sobre los trabajadores tercerizados, con tasas de despido bastante altas. En Ecuador se prohibió la tercerización en el 2008. El resultado fue que el 80% de los trabajadores no tercerizados no recibió contratos directos, lo que a su vez tuvo un impacto directo sobre los niveles de desempleo e informalidad.

En México aplicaron restricciones similares a las del Perú [es decir, se restringió la tercerización para las actividades principales de las empresas] y el resultado fue que casi la mitad de esos trabajadores no fueron incorporados en la planilla.

¿Qué acciones recomendarían realizar para proteger a los trabajadores tercerizados en lugar de la norma?

La solución para corregir los probables problemas de abuso de la figura de la tercerización laboral no es eliminar o restringir la tercerización; sino más bien flexibilizar la regulación laboral, así como mejorar la fiscalización y dar medidas que permitan una mayor equidad entre trabajadores.

El primer e indispensable paso es derogar el decreto supremo. Como siguiente paso, se debe fortalecer la fiscalización y corregir el problema de fondo: la sobreregulación laboral. Ésta empuja a las empresas a tomar medidas con el objetivo de «escapar» de la elevada rigidez y los sobrecostos laborales, a fin de poder adaptarse a los vaivenes de la economía. Así, la mayor fiscalización debe ir de la mano con medidas que otorguen la flexibilidad en la contratación que las empresas necesitan.

Finalmente, es importante también plantear medidas complementarias, debidamente consensuadas y debatidas en el Consejo Nacional de Trabajo, que mejoren la equidad entre trabajadores. Por ejemplo, que la empresa sea responsable solidaria en el cumplimiento de los beneficios laborales o que los trabajadores tercerizados sean incluidos en el reparto de utilidades.

El entorno de negocios va a ser más frío para la mayoría de las empresas. El crecimiento del PBI del próximo año estará impulsado principalmente por las exportaciones, tanto de minerales por la producción de Quellaveco, como de productos agroindustriales que corresponden a la maduración de inversiones hechas en años anteriores. Sin embargo, la demanda interna crecería solo 1,2% en el 2023 como consecuencia del entorno poco favorable para la inversión privada y el consumo privado, sumado a la caída de inversión pública, asociada al cambio de autoridades subnacionales que implica una curva de aprendizaje en los nuevos funcionarios públicos.

La confianza del consumidor está en los niveles más bajos históricamente. Si bien la inflación irá reduciéndose gradualmente, esto no será suficiente para impulsar la capacidad adquisitiva de las familias. De hecho, proyectamos que el ingreso promedio –ajustado por inflación– crezca apenas 0,5% en el 2023. A esto se suma la ausencia de ingresos extraordinarios, como nuevos retiros de fondos de las AFP y CTS, que se dieron desde la pandemia y no esperamos que se repitan el próximo año.

La confianza para invertir sigue en terreno negativo, como consecuencia de un entorno de negocios poco amigable. El Gobierno ha venido impulsando medidas, principalmente laborales, que generan falta de predictibilidad y cambio en las reglas de juego, elementos que afectan el ánimo para invertir. Algunos ejemplos son el decreto supremo que limita la tercerización (ver la Nota de Opinión AC del 07 de setiembre aquí) y la modificación del reglamento de relaciones colectivas (ver la Nota de Opinión AC del 03 de agosto aquí). Reflejo de ello, la cartera de nuevos grandes proyectos de inversión privada hacia delante es casi nula. Por tanto, no hay proyectos importantes que compensen la caída de la inversión de Quellaveco. Así, esperamos que la inversión privada caiga por segundo año consecutivo a una tasa de -2,5% en el 2023.

El hecho de tener dos años consecutivos de caída de la inversión privada genera consecuencias negativas para el crecimiento potencial futuro. El Perú requiere de un crecimiento de alrededor de 4% para poder absorber a la nueva población que ingresa al mercado laboral. Sin aumento de la inversión, el crecimiento de mediano plazo puede ser incluso inferior al 2,5%.

En este entorno de bajo crecimiento económico y de políticas del Gobierno poco amigables con la inversión privada, el Ministerio de Economía y Finanzas ha presentado el plan Impulso Perú. Sin embargo, su impacto será acotado. Este plan de reactivación económica contiene un listado de propuestas bien intencionadas, muchas de ellas prórrogas de medidas vigentes, que son necesarias, pero no suficientes para ser exitosas. Un verdadero plan de reactivación económica implica un cambio integral de la política general del Ejecutivo, que fomente un espacio propicio para la inversión privada y la creación de empleo de calidad. Sin una recuperación significativa de la confianza, el impacto sobre el crecimiento y el empleo del plan Impulso Perú, será poco significativo.

Repasemos las propuestas del plan Impulso Perú:

• Hay un conjunto de medidas del plan que ofrecen mejorar el marco regulatorio para la inversión, las APP y los proyectos ya concesionados, que no tendrá impacto en el corto plazo. Si los nuevos reglamentos de obras por impuestos y de APP que se ofrecen generaran algún impacto, este será de mediano plazo, pues los procesos de adecuación demoran. Es más, varias iniciativas deben aprobarse por ley.
• Las medidas para la recuperación de la confianza del inversionista y del consumidor que contiene el plan no atacan las principales causas detrás de la desconfianza de los agentes económicos, que no se resolverán con actualizaciones de planes de infraestructura y de competitividad, como sugiere el Plan Impulso Perú, sino que requieren de un giro en la política laboral y un cambio sustantivo en la gestión pública.
• Las propuestas para la aceleración y destrabe de la inversión pública están en el camino correcto, en particular la reactivación de obras paralizadas, aunque la condicionan a una aprobación del proyecto de ley en el Congreso. Es probable que su impacto sea acotado en el corto plazo, sobre todo debido al cambio de autoridades a nivel subnacional.
• Las medidas tributarias de impulso a la inversión y el consumo privado no tendrán un impacto en el crecimiento, pues son prórrogas o nuevas medidas similares a las que vencen este año. Así, se incluyen prórrogas de exoneraciones del IGV a bienes y servicios que se renuevan todos los años y también prórrogas a devoluciones de IGV por exploración minera que son, sin duda, indispensables pero que ya estaban vigentes. Asimismo, las medidas de depreciación acelerada para edificaciones y construcciones y autos eléctricos vencían este año y se está proponiendo medidas similares para los siguientes dos años. El problema es que si subsiste la desconfianza es probable que los agentes económicos no adelanten sus decisiones de inversión para beneficiarse de la depreciación acelerada. Esta medida no beneficia a la inversión residencial.
• Hay otro grupo de medidas que se centra en el apoyo al financiamiento de las Mypes, que implica un riesgo de repago, si no pasa por la calificación de los bancos. Esto probablemente reducirá el costo financiero de algunos microempresarios pero no necesariamente generará mayor producción. Dado que las tasas de interés promedio de las Mypes están entre 30% y 40% anual, la reducción de la tasa esperada de 3 a 5 puntos no tendría impacto significativo en mayor inversión.
• Hay otro conjunto de medidas de soporte temporal para hogares vulnerables que son positivas en la coyuntura actual; sin embargo el abuso de subsidios que pierden focalización puede poner en riesgo las cuentas fiscales ya que existe el riesgo de que se vuelvan permanentes. El bono alimentario es necesario, aunque debió haberse dado hace seis meses cuando se empezaron a elevar los precios del petróleo y productos agrícolas, así como la mayor asignación a programas de alimentación popular. No obstante, la aplicación de un subsidio a las tarifas eléctricas que beneficie a 20 millones de personas pierde la lógica de focalización y existe el riesgo de que se vuelva permanente. Hay que tener presente que los subsidios se otorgan con los impuestos que pagan todos los peruanos, incluso los más pobres.

En APOYO Consultoría consideramos que es sumamente importante contribuir a la discusión sobre el impacto económico de esta medida. Para ello, realizamos una encuesta –entre el 22 y 30 de agosto– que recoge la información de 287 empresas con más de 10 trabajadores y de todos los sectores económicos. En particular, la encuesta es sumamente representativa para las empresas de más de 100 trabajadores y tiene una mayor participación en los sectores de servicios (35%) y extractivos (29%). Se puede acceder al reporte de resultados del sondeo empresarial sobre tercerización laboral aquí.

De acuerdo con los resultados agregados, hemos obtenido cuatro hallazgos principales.

1. La mayoría de las empresas que generan empleo formal en el país utilizan el esquema de tercerización de trabajadores. El 82% de empresas declaró contar con trabajadores tercerizados.

1. En la mayoría de las firmas que tercerizan, la intensidad en el uso de los esquemas de tercerización es relativamente baja, ya que los trabajadores tercerizados representan menos del 10% del total de los trabajadores.
2. Dentro de cada empresa, el porcentaje de posiciones tercerizadas que entran en conflicto con el decreto supremo es, en general, bajo. Entre aquellas firmas que tercerizan, 43% tiene menos del 10% de sus posiciones tercerizadas en conflicto. Aun así, sí hay un grupo de empresas muy vulnerable. En un 10% de firmas, más del 50% de los puestos tercerizados entran en conflicto con la norma.
3. Según los resultados de la encuesta, estimamos que al menos 100 mil trabajadores tercerizados estarían en riesgo de perder su empleo. La mayoría de las empresas no planea contratar a los trabajadores tercerizados que entran en conflicto con las nuevas restricciones. Esto probablemente asociado al hecho de que casi el 40% de las consultadas señaló que la norma generaría principalmente mayores costos laborales. Así, de los más de 115 mil trabajadores tercerizados en conflicto que sugieren los resultados de la encuesta, el 80% no sería incorporado a la planilla de la empresa que terceriza.

Lo indicado por los encuestados valida el hecho de que un gran número de empresas tendrá que ejecutar cambios organizacionales para adaptarse a la norma y esto podría generar implicancias negativas también para muchos trabajadores. Las restricciones las obligarían a hacer modificaciones organizacionales que implicarían pérdidas de eficiencia y mayores costos laborales. Incluso, en un contexto de desaceleración económica y ya elevados costos de insumos, algunas podrían no ser capaces de adaptarse y cerrar o pasar a la informalidad. Así, este menor valor agregado de las empresas se traduciría en un menor pago de impuestos, así como una menor repartición de utilidades y remuneraciones más bajas para sus trabajadores. Considerando que las firmar de más de 100 trabajadores explican más del 50% del empleo formal, el impacto total sobre el empleo podría ser mucho mayor a nuestra estimación de por lo menos 100 mil trabajadores afectados de manera directa.

La norma de restricción a la tercerización tendrá un importante efecto negativo sobre la generación de empleo de calidad. La recuperación del mercado laboral luego de la pandemia se ha dado con una mayor informalidad y con ingresos reales más bajos de los trabajadores, por lo que las medidas que se deberían tomar serían aquellas que fomenten la contratación formal y no la limiten, como lo hace el decreto emitido por el Ejecutivo.

La propuesta

La solución para corregir los probables problemas de abuso de la figura de la tercerización y las posibles inequidades entre trabajadores de planta y tercerizados no es eliminar o restringir la tercerización; sino más bien flexibilizar la regulación laboral, así como mejorar la fiscalización y dar medidas que permitan una mayor equidad entre trabajadores. El primer e indispensable paso es derogar el decreto supremo. Segundo, fortalecer la fiscalización y corregir el problema de fondo, que es la sobrerregulación laboral, la cual empuja a las empresas a tomar medidas con el objetivo de ‘escapar’ de la elevada rigidez y los sobrecostos laborales, a fin de poder adaptarse a los vaivenes de la economía. Así, la mayor fiscalización debe ir de la mano con medidas que otorguen la flexibilidad en la contratación que las empresas necesitan. Finalmente, es importante también plantear medidas complementarias, debidamente consensuadas y debatidas en el Consejo Nacional de Trabajo, que mejoren la equidad entre trabajadores. Por ejemplo, que la empresa sea responsable solidaria en el cumplimiento de los beneficios laborales o que los trabajadores tercerizados sean incluidos en el reparto de utilidades.

Repasemos los hechos

• La tercerización es un mecanismo de contratación usado en todo el mundo y permite mejorar la productividad y competitividad de las empresas. Diversos estudios internacionales demuestran que la tercerización cumple un rol fundamental en la dinámica empresarial, pues permite incrementar la productividad y la eficiencia de los procesos. Una firma especializada puede hacer algunos procesos productivos de manera más eficiente que la propia empresa principal y atender a otras. Esto es deseable porque, al ser más eficientes, las empresas pueden elevar su producción y contratar a más trabajadores formales.
• Los trabajadores de las firmas que brindan servicios de tercerización son formales y están doblemente protegidos, pues la empresa que contrata el servicio es responsable solidaria en el cumplimiento de los beneficios laborales. El solo hecho de que sean formales, en la situación actual del mercado laboral, pone a estos trabajadores en ventaja respecto a la gran mayoría que es informal. Los trabajadores tercerizados ganan cerca de 80% más que sus contrapartes en el sector informal. Las inequidades que podrían existir con los trabajadores de planta, no se resuelven impidiendo la tercerización, sino regulando los beneficios laborales y mejorando la fiscalización.
• El impacto negativo de la norma podría ser mayor dada la discrecionalidad a la que está sujeta la norma en cuanto a la interpretación por parte de la autoridad laboral de que actividades forman parte del núcleo del negocio. La ambigua definición de ‘núcleo central’ –que no se menciona en la ley– generará incertidumbre, arbitrariedad y mayores costos de transacción para las empresas. En la práctica, el Ministerio de Trabajo tendría que establecer criterios para definir qué actividades son parte del núcleo central en cada industria para evitar arbitrariedades; sin embargo, estos criterios difícilmente podrían considerar las particularidades de cada empresa, por lo que estarían sujetos al juicio y discreción del funcionario público.