Los beneficios tributarios son instrumentos que reducen o posponen el pago de impuestos para cierto grupo de contribuyentes y representan un gasto para el Estado. En el Perú actualmente existen 87 beneficios tributarios vigentes. Si bien estos se aprobaron con el objetivo de fomentar la inversión, impulsar la creación de empleo y mejorar las condiciones de vida de la población, la mayoría no ha cumplido estos objetivos. Por el contrario, generan un enorme costo para todos los peruanos (S/24 mil millones este año según estimaciones de la Sunat, monto equivalente al 10% del total del gasto público).

Aun así, el Congreso acaba de aprobar en segunda votación la creación de un marco tributario y aduanero para las Zonas Francas Especiales Privadas (ZEEP) y está discutiendo la aprobación de una nueva Ley Agraria. Ambas normas implican, entre otras medidas, reducir el pago de impuestos para las empresas en estas zonas o sector. Por su parte, el Poder Ejecutivo también está promoviendo esquemas tributarios especiales, como la exoneración del Impuesto Temporal a los Activos Netos (ITAN) para un mayor número de empresas, por ejemplo.

Según la teoría económica, los beneficios tributarios pueden aplicarse cuando:

a) La actividad o zona que se busca beneficiar enfrenta costos mayores que el promedio de la economía por factores fuera de su control.

b) El régimen general no se adapta a las características específicas de una actividad o sector, y esto genera un sobrecosto.

c) La actividad que se busca incentivar es nueva y está sujeta a alta incertidumbre.

Bajo este marco podemos analizar los beneficios discutidos actualmente:

La iniciativa del Congreso para reinstaurar de manera permanente la tasa de 15% de Impuesto a la Renta (IR) al sector agrario, por ejemplo, incumple las tres condiciones mencionadas. Primero, el sector no enfrenta costos externos, por el contrario, se beneficia de las obras públicas de irrigación financiadas con recursos del Estado, lo que constituye una ventaja. Segundo, el régimen tributario no es el que se desajusta a la realidad del sector, sino algunas rigideces laborales introducidas en el 2020, como el pago del Bono BETA (equivalente al 30% del salario mínimo) que incrementa los costos laborales de las empresas y desincentiva la contratación formal. Tercero, la agroexportación ya no es una actividad nueva o incierta: las ventas han aumentado de US$400 millones a US$11,000 millones entre el 2000 y 2024. En ese sentido, no se justifica un trato preferencial al sector en materia tributaria, que generaría un costo fiscal adicional para el Estado estimado en S/1,850 millones anuales por el MEF. Si se quiere impulsar alguna política que promueva el crecimiento y la generación de empleo agrícola, se debería diseñar un mecanismo para compensar los sobrecostos laborales introducidos en el 2020.

Por su parte, las Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEP) aplicadas al puerto de Chancay, por ejemplo, tampoco cumplen con estas condiciones. Las ZEEP son áreas geográficas delimitadas que gozan de un régimen tributario preferencial (tasa reducida del IR que se incrementará de 0% a 15% en 20 años y exoneración de IGV e ISC). Si bien la norma aprobada por el Congreso no define todavía las zonas beneficiadas, podemos analizar el caso del puerto de Chancay, al que se busca favorecer con esta medida.

Primero, las empresas que se instalen en Chancay no enfrentarán sobrecostos que deban compensarse con incentivos fiscales. Por el contrario, contarán con una ventaja logística significativa por la cercanía a uno de los puertos más modernos de la región, que reduce en 10 días el viaje a Asia, en comparación con el Callao. Segundo, el régimen tributario en Chancay es el mismo que en todo el país y ya contempla medidas como la de depreciación acelerada, el arrastre de pérdidas y devolución anticipada del IGV, que hará que las empresas no paguen IR los primeros años de producción ni se incremente el costo financiero de la inversión por el IGV. Tercero, las actividades que podrían instalarse en el puerto (ensamblaje, logística) son inversiones ya consolidadas, no nuevas o inciertas.

En ese sentido zonas como el puerto de Chancay no requieren beneficios tributarios para atraer inversiones. Incluso, existe el riego de incentivar que empresas ya instaladas en otras zonas del país muevan sus operaciones a Chancay para gozar de los beneficios, lo que reduciría aún más la recaudación tributaria sin atraer nuevas inversiones. Si se quiere impulsar la productividad en la zona, lo que se requiere es inversión en infraestructura que permita conectar el puerto de manera eficiente con el resto del país (vías, carreteras).

Finalmente, la propuesta del MEF de elevar el umbral inafecto del ITAN para todas las empresas, sin distinción por actividad o zona, no cumpliría tampoco las condiciones necesarias. El ITAN es un impuesto de 0,4% sobre los activos netos que se cobra a todas las empresas al inicio del año, siempre y cuando sus activos excedan el millón de soles. La propuesta del MEF de incrementar este umbral a tres millones liberaría a más de 10 mil empresas del pago. Si bien la pérdida por recaudación del ITAN estimada por el MEF es pequeña (cerca de S/100 millones), esta medida podría incrementar la evasión del IR. Esto se explica porque el ITAN es un impuesto acreditable contra el pago de IR. Además, si una empresa no genera utilidad suficiente para pagar IR, el pago que ya se hizo del ITAN no se devuelve. En ese sentido, desincentiva la sub-declaración de utilidades para evadir el pago de IR. Adicionalmente, esta medida podría generar costos indirectos al complicar la administración tributaria e incentivar el enanismo empresarial, pues firmas por debajo del nuevo umbral de activos tendrían incentivos para fraccionarse o mantener activos fuera del balance para evadir el impuesto. Incluso, al ser el MEF quien propone esta ampliación, cuando su rol debe ser el de salvaguardar la recaudación tributaria, envía una señal negativa y podría abrir la puerta a nuevas exoneraciones en el futuro.

En suma, es evidente que las iniciativas analizadas no cumplen con las condiciones necesarias para justificar la aprobación de nuevos beneficios tributarios. De instaurarse, estos solo generarían una reducción en la recaudación tributaria de nuestro país, que ya es baja en comparación con otras economías de la región, y pondrían en riesgo el proceso de consolidación fiscal en marcha. Por el contrario, los esfuerzos de políticas públicas deberían enfocarse en flexibilizar el marco laboral para no generar sobrecostos a la formalidad –tanto en el sector agrícola como en general– promover la inversión pública para mejorar la capacidad logística en el puerto de Chancay y otras zonas clave, y asegurar un marco normativo y tributario sólido y predecible para atraer inversiones e incentivar la formalización y el crecimiento empresarial.

En marzo, más de ocho millones de alumnos peruanos regresaron a clases. Sin embargo, la mayoría regresó a un sistema educativo deficiente que limita su capacidad de estudiar y aprender todos los días. Los malos resultados de pruebas de aprendizaje en el Perú son evidencia de ello. Según la última evaluación PISA, el rendimiento académico de los estudiantes peruanos en matemática ubica al país en el puesto 59 de 81 países a nivel mundial. Más aún, la última evaluación censal a estudiantes, realizada por el MINEDU en el 2023, muestra que el porcentaje de alumnos que obtuvo un puntaje satisfactorio en matemática se redujo de 31% a 23% en los últimos cinco años.

Este retroceso es resultado de factores tanto estructurales como coyunturales que afectan la calidad de nuestros servicios educativos. Por un lado, el mal estado de la infraestructura de los colegios impide que los alumnos cuenten con un espacio seguro y adecuado para aprender. De acuerdo con el Minedu, la mitad de los colegios en nuestro país se encuentra en riesgo de colapso y necesita ser reemplazado por completo. Estos albergan cerca del 20% del total de alumnos en el sistema educativo. Además, menos del 40% de los colegios cuentan con servicios de electricidad, agua y desagüe y menos del 50% de las escuelas primarias tienen acceso a internet.

Por otro lado, la calidad de la enseñanza se ve afectada por la aprobación de normas que favorecen a profesores que no cumplen con requisitos para garantizar un buen desempeño. En abril del 2024, el Congreso aprobó la reincorporación de más de 14 mil docentes que habían sido cesados en el 2014 por no cumplir con los requisitos de la Ley de Reforma Magisterial como, por ejemplo, aprobar la evaluación docente o contar con título pedagógico. Además, se aprobó el nombramiento automático de docentes contratados con más de tres años de experiencia, sin necesidad de que rindan y aprueben una evaluación de conocimientos. Si bien esta última norma fue observada por el Poder Ejecutivo, actualmente se encuentra en comisión para ser debatida nuevamente. De aprobarse, cerca de 130 mil docentes podrían ser nombrados sin haber aprobado estos filtros de calidad.

A pesar de las grandes brechas en infraestructura y servicios básicos en las escuelas, el presupuesto para inversión educativa ha crecido solo 4% en términos reales en la última década, mientras que el presupuesto para remuneraciones ha aumentado más de 60%, sin que esto se traduzca en mejoras en la calidad de la enseñanza.

En los últimos meses, además, la coyuntura de delincuencia y extorsión por la que atraviesa nuestro país ha comenzado a afectar a las escuelas. Según la Asociación Nacional de Colegios Privados del Perú (ANACOPRI), más de 450 colegios privados han sido extorsionados en lo que va del año, suma que ya supera lo reportado durante todo el 2024. Frente a las amenazas, muchos colegios han optado por aplazar el inicio de clases o iniciar las clases escolares de manera virtual, lo que afecta negativamente el aprendizaje, como ya se evidenció durante la pandemia. Una encuesta realizada a padres de familia reveló que casi la mitad consideraba que el nivel de aprendizaje de sus hijos había empeorado a raíz de la educación a distancia (63% en NSE más bajos). La falta de equipamiento necesario para la educación a distancia hace también evidente que esta no es una solución viable para muchos alumnos en nuestro país. De hecho, más del 60% de hogares no cuenta con una computadora, 90% en zonas rurales, según la Encuesta Nacional de Hogares del INEI.

En este contexto, desde APOYO Consultoría proponemos medidas para mejorar la calidad de la educación en nuestro país a través de mejoras en la infraestructura educativa pública, el respeto de la meritocracia en el nombramiento de docentes y la priorización de la seguridad y prevención de delitos en colegios:

1. Ampliar el alcance del Proyecto Especial de Inversión Pública (PEIP) Escuelas del Bicentenario. Proponemos aprovechar el acuerdo de Gobierno a Gobierno (G2G) con Reino Unido para acelerar inversiones urgentes en infraestructura educativa. La asistencia técnica especializada y el apoyo en ejecución y gestión del Reino Unido a la unidad ejecutora del PEIP Escuelas del Bicentenario, adscrita al Minedu, han permitido que esta logre una ejecución récord del 99% de su presupuesto en los últimos dos años, con casi S/ 2,400 millones invertidos anualmente. En contraste, a pesar de que casi la mitad de las escuelas del país están en riesgo de colapso, la ejecución en infraestructura educativa básica por parte de otras unidades ejecutoras (Gobiernos Regionales y Locales) ha sido baja en la última década (71% en promedio). Esto ha provocado que se dejen de ejecutar alrededor de S/2,000 millones al año. En este contexto, proponemos que se otorgue al Minedu, a través de una ley, la responsabilidad de definir las unidades ejecutoras para los colegios en riesgo, aplicando un criterio basado en la capacidad de ejecución. Así, aquellas entidades que no alcancen el umbral de ejecución necesario no serían responsables de los colegios, que pasarían a ser gestionados por Escuelas del Bicentenario.

2. Garantizar el mantenimiento de infraestructura y conexión a servicios básicos de los colegios a través de Asociaciones Público-Privadas (APP). En paralelo a la construcción de colegios a través del acuerdo G2G, proponemos firmar contratos de APP para asegurar el mantenimiento a largo plazo de la infraestructura y la conexión a servicios esenciales como agua, desagüe, internet, electricidad, entre otros. Para hacer la inversión más atractiva para los postores privados, se podrían agrupar colegios por zonas o distritos en paquetes. A largo plazo, este modelo de colaboración público-privada debería priorizarse tanto para el mantenimiento como para la construcción de nuevos colegios, ya que permite financiar el proyecto con recursos privados, lo que reduce la carga fiscal.

3. Implementar un programa de capacitación y rediseñar el proceso de evaluación docente para promover la meritocracia en la contratación y nombramiento de profesores. Las normas aprobadas por el Congreso que nombran docentes sin exigir un filtro de desempeño atentan contra el principio de mérito y capacidad docente establecido en la Ley Magisterial y ponen en riesgo la calidad de la educación que reciben los alumnos. Es fundamental que se dejen de promover este tipo de iniciativas en el Congreso o, de ser necesario, sean observadas y bloqueadas por el Poder Ejecutivo hacia delante. Además, es importante garantizar que los filtros de calidad docente sean adecuados y se encuentren actualizados. En ese sentido, proponemos implementar un programa nacional de capacitación continua y acompañamiento que priorice el desarrollo de habilidades didácticas y conocimiento pedagógico, basado en evidencia. Este programa debe ser obligatorio para docentes en las primeras escalas de la Carrera Pública Magisterial y opcional para aquellos en niveles superiores, con incentivos por desempeño. Además, se debe rediseñar la Prueba Única Nacional (PUN) y la evaluación de ascenso contempladas en la Ley Magisterial, para alinearlas a las competencias realmente necesarias en el aula. Se propone incluir evaluaciones prácticas, donde los docentes demuestren sus habilidades en el aula, como un segundo filtro para aquellos que aprueben la evaluación de conocimientos.

4. Fortalecer las acciones contra la extorsión en el contexto escolar. El Gobierno ha anunciado un Plan Escolar Seguro 2025, que contiene medidas como el despliegue de más de 3,000 policías para resguardar la entrada y salida de alumnos en colegios, patrullaje preventivo y la presencia permanente de policías y serenazgos en zonas de riesgo identificadas. Este tipo de medidas implican un alto costo de movilización de recursos para la policía y es poco probable que sean sostenibles en el tiempo. Además, no abordan el problema específico de la extorsión, que requiere intervenciones especializadas enfocadas en desmantelar las organizaciones criminales responsables de las amenazas. Por ello, es necesario implementar acciones dirigidas a combatir la extorsión, como mejorar el manejo de los penales –desde donde suelen hacer coordinaciones las bandas criminales– a través de la tercerización del control de los penales, requisas frecuentes y bloqueos de llamadas. También se puede colaborar con el sector privado, como bancos y operadoras telefónicas, para recabar información, crear listas negras de cuentas y números sospechosos, monitorear transacciones y establecer un sistema de alerta para reportar llamadas o cuentas vinculadas a actividades ilícitas.

*Agradecemos los aportes de Carlos Basombrío, ex ministro del Interior.

Hoy, en el Día Internacional de la Mujer, es importante reconocer las desigualdades que persisten entre hombres y mujeres en nuestro país. Un ejemplo claro de ellas es el acceso al mercado laboral y a puestos de trabajo de mayor calidad, donde las mujeres todavía se encuentran en desventaja. La carga desproporcional de las labores domésticas –en particular el cuidado de los niños– exacerba este problema. De hecho, el 32% de las mujeres con hijos pequeños que no trabajan atribuyen esta situación a la carga de las labores de cuidado, mientras que solo el 5% de los hombres en la misma situación lo hacen.

En ese sentido, es fundamental ampliar la oferta de servicios de cuidado infantil y garantizar el acceso a estos servicios especialmente para madres de bajos recursos. Por un lado, la oferta privada es limitada y está dirigida a hogares de altos ingresos. En el Perú, cerca de 500 mil personas ofrecen servicios domésticos, como el cuidado de niños, de manera informal y cobran en promedio S/750 al mes, de acuerdo con el INEI. Mientras que este monto representa el 20% de los ingresos de un hogar de SSE ABC, en el SSE DE este porcentaje se eleva al 42%, lo cual lo hace impagable. Similarmente, la oferta de cunas privadas está concentrada en distritos de altos ingresos. En Lima Metropolitana más de la mitad están ubicadas en distritos donde el ingreso promedio es casi 60% mayor al promedio nacional.

Por otro lado, el Estado ofrece servicios de cuidado infantil a través de Cuna Más, un programa social que ofrece servicios de acompañamiento a familias y de cuidado diurno en zonas de pobreza y pobreza extrema para niños menores de tres años. De acuerdo con un estudio realizado por el CIES y el IEP en el 2018, las madres usuarias de los centros de cuidado tienen 14% más probabilidad de participar del mercado laboral que aquellas que no los utilizan.

En este contexto, desde APOYO Consultoría, venimos impulsando medidas concretas que buscan ampliar la oferta y cobertura de servicios de cuidado infantil, con la finalidad de permitir que más mujeres madres de familia puedan participar del mercado laboral y generar ingresos propios.

1. Incorporar dentro de los objetivos de Cuna Más la participación laboral femenina. Actualmente, el programa tiene como objetivo principal mejorar el desarrollo infantil temprano de los niños usuarios. Incorporar la participación laboral de las madres usuarias como un objetivo adicional hará posible implementar cambios en el diseño del programa que, sin estar relacionados necesariamente con el desarrollo infantil, facilitarían la inserción laboral de las madres, como detallaremos más adelante (ampliar el horario de atención, facilitar la inscripción de niños en distritos fuera de su zona de residencia, por ejemplo).
2. Asegurar la continuidad del servicio de cuidado diurno de Cuna Más mejorando las condiciones laborales de las personas a cargo. Los centros de cuidado de Cuna Más funcionan bajo un esquema de cogestión entre el Estado y la comunidad. Los agentes comunitarios (madres cuidadoras, socias de cocina y personal de limpieza y vigilancia, entre otros) son voluntarios y reciben un estipendio mensual promedio de S/450, menos de la mitad de un sueldo mínimo. De acuerdo con un estudio realizado por APOYO Consultoría en el 2019 por encargo del MIDIS, existe un desbalance entre las labores que asumen estos actores y el estipendio que reciben. Esto genera altos niveles de rotación cuando las voluntarias reciben ofertas laborales más atractivas, lo que pone en riesgo la continuidad del servicio. Planteamos profesionalizar la labor de los agentes comunitarios y ofrecer beneficios en la forma de capacitaciones, certificaciones y reconocimientos públicos. Además, es importante aumentar progresivamente el monto del estipendio. Eventualmente, remunerar a los agentes comunitarios involucrados con el salario mínimo actual (S/1 130) implicaría un presupuesto adicional de cerca de S/145 millones equivalente a 0,01% del PBI. Así, se garantiza la sostenibilidad del servicio de los centros de cuidado diurno, lo que es fundamental para brindar predictibilidad a las madres usuarias y facilitar su inserción en el mercado laboral.
3. Ampliar el horario de funcionamiento de los centros de cuidado diurno de Cuna Más. Los centros funcionan entre las 8 am y las 4 pm. De acuerdo con un estudio cualitativo, realizado por el CIES y el IEP en el 2018, este horario muchas veces limita a las madres usuarias de acceder a puestos de trabajo formales, que requieren su presencia por un periodo más prolongado. Cuna Más ha implementado un piloto de ampliación de horario de ocho a diez horas en tres centros en Arequipa, Ica y Lambayeque. Se debe hacer seguimiento del impacto de esta ampliación sobre la participación laboral (sobre todo formal) de las madres usuarias y, de confirmarse este efecto, escalarlo a nivel nacional. Contratar a una madre cuidadora adicional por local para ampliar el horario costaría entre S/8 y S/20 millones (0,001% a 0,002% del PBI), dependiendo de la remuneración en un rango entre el estipendio actual y el salario mínimo.
4. Facilitar la inscripción de niños en centros de cuidado diurno fuera de su distrito de residencia. Otra limitación encontrada por el estudio del CIES y el IEP en el 2018 es que las madres usuarias solo pueden hacer uso de centros de cuidado en el distrito donde residen. Esto restringe el acceso para familias en distritos de alta demanda. Proponemos flexibilizar la normativa para permitir que los niños puedan ser inscritos no solo en su distrito de residencia, sino también en el distrito donde trabaja su madre, por ejemplo. De acuerdo con la ENAHO, solo 1 de cada 5 madres trabaja en el distrito en el que vive. Flexibilizar este requisito permitirá que las madres puedan hacer uso de centros de cuidado cerca de sus lugares de trabajo, lo que potencialmente podría reducir tiempos y costos de transporte, siempre acreditando que viven en un distrito focalizado por Cuna Más.
5. Priorizar la construcción de nuevos centros Cuna Más a través de Obras por Impuestos. Cuna Más atiende actualmente al 20% de su población objetivo, de acuerdo el MIDIS. Para ampliar la cobertura, el programa contempla la inversión privada en infraestructura a través de Obras por Impuestos (OxI). En el 2021 se inauguró el primer centro construido bajo esta modalidad. Sin embargo, actualmente la cartera priorizada de Proinversión solo contempla la construcción de un centro adicional en La Libertad. Resaltamos la importancia de ampliar la cobertura del programa y aprovechar mecanismos como las OxI para acelerar el financiamiento y ejecución de las obras a nivel nacional.
6. Otorgar un subsidio para que mujeres de bajos recursos puedan inscribir a sus hijos en cunas privadas. A la par, proponemos aprovechar la oferta existente de cunas privadas, supervisadas por el MINEDU, y generar incentivos para nuevos emprendimientos privados que atiendan población vulnerable. Planteamos otorgar subsidios a madres que vivan en los distritos focalizados, pero que no encuentran cupos en los centros públicos, para que puedan inscribir a sus hijos en cunas privadas. Si se otorgara un subsidio equivalente al costo actual por niño del servicio de cuidado diurno de Cuna Más (S/500), comenzar a atender de manera gradual al 80% de la población objetivo que actualmente se encuentra desatendida convergería a un costo fiscal de S/1 200 millones anuales (0,1% del PBI).

En suma, las medidas propuestas en este documento implican un costo fiscal adicional de S/ 1 370 millones aproximadamente (0,14% del PBI). En comparación, estimamos que las madres que se dedican al cuidado del hogar y podrían comenzar a trabajar gracias a este subsidio generarían ingresos equivalentes a S/ 3 750 millones.

Recientemente, el MIDIS encargó al INEI comenzar a medir de manera institucional la pobreza multidimensional como complemento a la monetaria. Medir la pobreza monetaria permite identificar correctamente las carencias económicas de la población y focalizar los esfuerzos (políticas de generación de empleo, transferencias condicionadas, bonos) en la población más vulnerable sobre la base de evidencia. Sin embargo, no mide de manera integral la calidad de vida de la población ni las carencias que la afectan fuera del ámbito estrictamente monetario. Por ello incluir, indicadores relacionados con estas carencias, a través del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), podría ser beneficioso.

Estimaciones preliminares, no oficiales, del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) para el Perú dan cuenta de su importancia para brindar información complementaria a la pobreza monetaria. Por ejemplo, en el 2023, el 29% de los peruanos se encontraban en situación de pobreza monetaria. En comparación, estimaciones preliminares del MIDIS que toman en cuenta privaciones como la falta de acceso a servicios de agua, salud o educación, la residencia en viviendas precarias o el subempleo, en otros, ubican la pobreza multidimensional en 32%.

Además de la diferencia de 3 puntos porcentuales, la población identificada como pobre resulta distinta según el indicador que se use. En el 2023, casi la mitad de los pobres bajo un enfoque multidimensional no lo son realmente desde el punto de vista monetario, pues, a pesar de las carencias, su gasto supera la línea de pobreza (S/ 450 al mes). En regiones como Madre de Dios la pobreza monetaria es menor al 17%, pero la multidimensional afecta a cerca del 40% de la población. Al nivel nacional, casi seis millones de pobres multidimensionales cuentan con necesidades estructurales –dificultades para acceder a empleos formales de calidad y a la red de seguridad social, por ejemplo– que no se encuentran priorizadas actualmente en la agenda de política pública relacionada con la lucha contra la pobreza.

Cerca de 40 países alrededor del mundo han incorporado la estimación de un indicador agregado de bienestar –como el IPM– que incluye dimensiones de acceso y calidad de servicios públicos (educación, agua y saneamiento, salud), calidad de las viviendas, situación laboral, seguridad alimentaria, entre otras. Algunos de estos indicadores ya son reportados de manera desagregada en el Perú y evidencian fuertes carencias. Incluso, estimaciones preliminares con data disponible a setiembre del 2024 muestran avances mínimos en los últimos años, lo que hace evidente la necesidad de visibilizar estas cifras y monitorearlas constantemente.

Más aún, estimar un índice conjunto a partir de estos indicadores tiene como objetivo medir de manera simultánea distintas carencias presentes en la población. Esto permite identificar grupos vulnerables e informar el diseño y la focalización de políticas que busquen mejorar el bienestar de manera más estructural, con medidas enfocadas en la gestión de servicios públicos o mejoramiento de infraestructura, por ejemplo.

Las ventajas de incorporar la medición de carencias conjuntas –como complemento a la pobreza monetaria– son evidentes. Desde APOYO Consultoría resaltamos la importancia de que la medición de este índice se haga en un entorno cuya gobernanza garantice su independencia, y que se use un diseño técnico, riguroso y transparente, que asegure su eficacia como herramienta de política pública.

Existe un mínimo de indicadores de calidad de vida que son considerados en el IPM a nivel global. Pero, además, cada país tiene discrecionalidad para añadir aspectos relevantes según el contexto y las prioridades nacionales. En ese sentido, a diferencia de la pobreza monetaria, los resultados de pobreza multidimensional pueden llegar a ser poco objetivos o sesgados, pues dependen de los indicadores que se consideren dentro de la estimación o incluso de los umbrales subjetivos a partir de los cuales se considera que una persona sufre la privación de cada indicador.

La metodología propuesta por el MIDIS establece un IPM que tome en cuenta 14 indicadores de privación en siete dimensiones: salud, educación, vivienda, agua y saneamiento, energía, empleo y previsión social y conectividad. Sin embargo, debido a diferencias metodológicas entre las distintas encuestas realizadas a nivel nacional (tamaño y composición de muestras, periodicidad de medición o ámbitos de aplicación distintos), algunos indicadores muy relevantes para la población no pueden ser incluidos en el índice agregado.

Por ejemplo, el 40% de los peruanos considera que la delincuencia es el principal problema del país actualmente. Sin embargo, dado que la información de victimización y casos de robo no se encuentra consolidada dentro de la misma encuesta que el resto de los indicadores priorizados, esta no puede ser procesada e incluida en el IPM.

En consecuencia, el IPM no tomará en cuenta este indicador, ni otros de vital importancia para la lucha contra la pobreza (anemia, desnutrición crónica, calidad de los servicios educativos).  Al invisibilizar estas dimensiones relevantes de la pobreza multidimensional, la metodología podría llegar a subestimarla y que no se incluyan en el diseño de políticas. De hecho, las estimaciones preliminares que realizó el MIDIS recientemente muestran una tendencia a la baja del IPM en los últimos años. Considerando los 14 indicadores propuestos por el MIDIS, la pobreza multidimensional habría pasado de 36% en el 2019 a 32% en el 2023. En contraste, indicadores de privaciones específicas que no pueden ser incluidos por limitaciones metodológicas, como el porcentaje de niños que sufre de anemia o desnutrición crónica, por ejemplo, muestran una tendencia claramente contraria.

Así, el índice calculado bajo la metodología propuesta por el MIDIS no reflejaría de manera completa las privaciones más importantes que sufre la población ni su tendencia real a través del tiempo. Para abordar este problema, la propuesta del MIDIS incluye un tablero de monitoreo con los indicadores relevantes que no puedan ser agregados al índice por diferencias metodológicas.

En ese sentido, desde APOYO Consultoría proponemos proceder con cautela en la aprobación de un Índice de Pobreza Multidimensional institucional que sirva para informar decisiones de priorización y focalización de intervenciones. Aprobar un índice incompleto de manera apresurada genera el riesgo de crear una herramienta de política que no refleje claramente las necesidades de la población y los segmentos donde las intervenciones son más urgentes. En otras palabras, se corre el riesgo de invisibilizar o dejar de lado carencias fundamentales o grupos vulnerables que requieren intervención inmediata, como territorios donde el crimen ha escalado significativamente o donde la incidencia de anemia infantil ha alcanzado más del 70% (como en Puno, por ejemplo).

Actualmente el INEI tiene el encargo de formalizar el desarrollo del índice y el tablero de monitoreo, con la asesoría de un comité consultivo conformado por representantes de diferentes actores (sociedad civil, academia, instituciones gubernamentales y no gubernamentales nacionales e internacionales). Durante este proceso, es fundamental:

1. Respetar la independencia del INEI para aprobar la metodología y los indicadores a considerar en la medición de la pobreza multidimensional: Es importante que se mantenga la independencia entre la entidad encargada de la medición y diagnóstico (INEI) y aquellas encargadas de diseñar y ejecutar las intervenciones (MIDIS, entre otras). Esto ocurre en el caso de la meta de inflación, por ejemplo, donde la entidad encargada de implementar la política monetaria (BCR) es distinta a la encargada de medir la inflación (INEI). En el caso de la pobreza multidimensional, dado que el resultado de la medición depende de la metodología y los indicadores considerados dentro de ella, la independencia entre ambas entidades es clave para asegurar un proceso de rendición de cuentas transparente.
2. Reconocer al IPM como una medida complementaria a los indicadores de pobreza y de calidad de vida que existen y que son utilizados para el diseño y focalización de programas sociales: Dado que no todos los indicadores podrán ser incorporados dentro del índice, no se debe dejar de priorizar indicadores relevantes para el caso peruano (anemia, desnutrición, inseguridad, infraestructura educativa).

*Agradecemos los aportes de Javier Escobal, investigador de GRADE.

En los últimos años, el desarrollo social y económico de nuestro país se ha visto fuertemente limitado por la crisis política. Este es un fenómeno complejo, que tiene detrás innumerables causas, tanto estructurales como coyunturales. Aun así, uno de los actores clave en el escalamiento de la crisis ha sido sin duda el Poder Legislativo. En particular, podemos identificar tres factores vinculados al Congreso que han exacerbado la crisis política en los últimos años:  i) la falta de representatividad e institucionalidad de los partidos políticos y legisladores, ii) el transfuguismo político y iii) el entrampamiento y desbalance de poder entre el Ejecutivo y Legislativo.

En primer lugar, el sistema actual fomenta la proliferación de partidos políticos, da lugar a la elección de legisladores que no reflejan adecuadamente la voluntad popular y debilita la institucionalidad partidaria. En 2019 se aprobó la implementación de las PASO (Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias). En la práctica, la ley aprobada redujo las barreras para la formación de nuevos partidos políticos, pero estableció las elecciones primarias como un mecanismo de filtro para aquellos que no sean representativos de la voluntad popular, lo que tenía como objetivo reducir el número de partidos que se presentan a las elecciones generales. Si bien la efectividad de las PASO para mejorar la representatividad era discutible, su implementación fue pospuesta en las últimas tres elecciones y finalmente eliminada en 2023, sin reemplazarlas por un mecanismo de filtro alternativo que limite el número de partidos en las elecciones generales y garantice la representatividad de los candidatos. Como resultado, hoy se observa un panorama con 41 partidos con inscripción vigente y 33 en instancias finales del proceso de registro, lo que genera una fragmentación excesiva.

Además, la ausencia de elecciones primarias transparentes y representativas ha permitido que las elecciones internas de los partidos sean controladas por un grupo reducido de ciudadanos. Esto dificulta que los candidatos al Poder Legislativo reflejen la voluntad popular, lo que resulta en legisladores poco representativos. Con la eliminación de las PASO también se reintrodujo el voto preferencial, a través del cual los electores votan por un candidato en particular para el Congreso. Este mecanismo fomenta el personalismo y debilita la institucionalidad partidaria, pues genera incentivos para que los partidos enlisten candidatos con alta popularidad y no necesariamente aquellos que concuerden con sus valores partidarios.

En segundo lugar, el transfuguismo político dentro del Congreso ha incrementado la fragmentación partidaria. El transfuguismo, que implica el cambio de congresistas de una bancada a otra o la formación de nuevas bancadas, exacerba los problemas de gobernabilidad y debilita aún más la institucionalidad partidaria. Esto debido a que el Ejecutivo debe negociar con un mayor número de actores que suelen tener intereses distintos o hasta contrarios. Además, la facilidad para renunciar a las bancadas de origen incentiva la afiliación inicial a partidos que no necesariamente son representativos de los intereses de cada legislador.

Según las normas vigentes, para formar una nueva bancada se requiere un mínimo de cinco congresistas. Al formar una nueva bancada, se obtienen beneficios como la posibilidad de contratar asesores adicionales o presidir comisiones ordinarias, lo que incentiva esta práctica. Esto ha exacerbado la fragmentación partidaria, que ya era elevada debido al alto número de partidos existentes.

En tercer lugar, los mecanismos de control político entre el Poder Ejecutivo y Legislativo han resultado ineficaces y han dado lugar a un evidente desbalance de poderes, donde el Ejecutivo ha quedado muy debilitado. La vacancia presidencial y la disolución del Congreso, herramientas reguladas por la Constitución, han favorecido el escalamiento de las tensiones políticas. Esto debido a la ligereza y poca reflexión con la que han sido utilizados en los últimos años, ante la falta de mecanismos menos severos para resolver diferencias entre ambos poderes. Frente a ello, el Ejecutivo se ha debilitado significativamente y ha perdido facultades de control político, como el uso de la cuestión de confianza. Además, ha perdido fortaleza en el uso de otras facultades, como observar leyes o bloquear iniciativas provenientes del Congreso que atenten contra la sostenibilidad fiscal, por ejemplo.

Más aún, el retorno a un sistema bicameral a partir del 2026 trae nuevos problemas en el balance de poderes. Las facultades del Ejecutivo continúan debilitándose, lo que fortalece aún más al Parlamento. A las restricciones al uso de la cuestión de confianza, aprobadas por el Congreso durante el Gobierno de Pedro Castillo, se suma que el sistema bicameral elimina el voto de confianza obligatorio tras la presentación de un nuevo Consejo de Ministros. Como resultado, el uso de la cuestión de confianza por parte del Ejecutivo para impulsar propuestas de gobierno queda prácticamente extinto.

Además, la reforma daría lugar a un nuevo desbalance de poderes entre la Cámara de Diputados y el Senado. El regreso a la bicameralidad tiene como objetivo mejorar el proceso de aprobación legislativa, al mitigar la aprobación apresurada de iniciativas y desconcentrar las funciones del Congreso entre una Cámara de Diputados –con un enfoque de representatividad– y otra de Senadores –con un enfoque político–. Sin embargo, la reforma aprobada otorga una amplia discrecionalidad en el proceso legislativo al Senado, pues no establece un mecanismo de solución de desacuerdos entre ambas cámaras; por el contrario, la decisión final sobre cualquier desacuerdo la tiene el Senado. Incluso, el Senado tiene la facultad de modificar los proyectos de ley aprobados por la Cámara de Diputados sin necesidad de que las modificaciones sean ratificadas por la Cámara de Diputados.

En este contexto, desde APOYO Consultoría proponemos cuatro medidas que tienen como objetivo mitigar ciertos factores que han exacerbado la crisis política en los últimos años, con foco en los factores vinculados al accionar del Congreso. Estas propuestas buscan mejorar la representatividad de los partidos políticos y legisladores, desincentivar el transfuguismo político y mejorar el balance de poderes, tanto entre el Ejecutivo y Legislativo, como dentro del mismo Congreso. Es importante resaltar que estas propuestas no buscan ser una solución integral a los problemas estructurales del sistema político, sino contribuir a mitigar su severidad y reducir los incentivos negativos que perpetúan la crisis en el corto plazo. Además, dado que cualquier cambio a las normas electorales debe aprobarse como máximo un año antes de las elecciones generales de abril del 2026, existe una ventana de oportunidad para implementar la mayoría de estas modificaciones (aquellas que no implican una reforma constitucional) en los próximos dos meses.

• Modificar los mecanismos de elección interna de los partidos y eliminar el voto preferencial para que los candidatos al Poder Legislativo sean más representativos del partido y de la voluntad popular:

El reglamento vigente establece tres modalidades disponibles para que los partidos políticos definan a los candidatos que se presentarán a las elecciones generales: votaciones semiabiertas en las que participan electores previamente registrados ante la organización política, votaciones cerradas en las que participan solo los afiliados al partido y votaciones por delegados en las que participan personas elegidas por los afiliados.

La elección por delegados es la opción preferida por los partidos políticos para definir a los candidatos que se presentarán en las elecciones generales, dado que ellos mismos definen los requisitos para ser delegados y la cantidad de delegados permitidos. Esto resulta en que los candidatos al Poder Legislativo sean elegidos por un grupo muy reducido de ciudadanos y no representen necesariamente la voluntad nacional de manera más proporcional. Para obtener una mayor representatividad dentro de los partidos se propone eliminar el mecanismo de elección por delegados y aumentar la valla de participación en los mecanismos de elecciones internas semiabiertas o cerradas a por lo menos el 25% del número de afiliados que exige la ley (actualmente es 10%).

Adicionalmente, proponemos eliminar el voto preferencial, para fomentar la institucionalidad partidaria y reducir los incentivos al personalismo. Es importante resaltar que, en las próximas elecciones, cada elector podrá usar 7 votos preferenciales (2 para diputados, 3 para senadores y 2 para el Parlamento Andino) para elegir entre los candidatos presentados por más de 40 partidos políticos. Esto eleva el riesgo al error y que una mayor cantidad de votos sean considerados nulos en la elección congresal.

• Crear un grupo parlamentario mixto que agrupe a los diputados o senadores que renuncien a sus partidos políticos de origen para desincentivar el transfuguismo:

Para eliminar los incentivos que fomentan el transfuguismo político, proponemos crear un grupo mixto que reúna a los diputados o senadores que renuncien a sus bancadas de origen. Este grupo parlamentario tendría representación en las diversas instancias del Congreso, como la Comisión Permanente, la Junta de Portavoces y las Comisiones Ordinarias. Sin embargo, no contará con acceso a personal, recursos, ni espacios para el desarrollo de sus funciones, lo que reduciría los incentivos a separarse de su bancada original. Bajo esta figura, no se permitirá la creación de nuevas bancadas parlamentarias, más que las correspondientes que fueron introducidas al inicio de Gobierno por parte de los partidos políticos o alianzas electorales que alcanzaron representación.

• Implementar un sistema de renovación por mitades tanto para la cámara de diputados como la de senadores para mitigar el prolongamiento del entrampamiento político:

A partir del 2026, a raíz del retorno a la bicameralidad en el Congreso, se modificarán algunos de los mecanismos de resolución de disputas entre el Ejecutivo y Legislativo. Por ejemplo, el voto de confianza al nombrar un presidente del Consejo de Ministros ya no será obligatorio y la disolución estará limitada a la Cámara de Diputados. Este proceso de cambio se puede aprovechar para implementar mecanismos que ayuden a garantizar el balance de poderes.

En ese sentido, para atenuar las consecuencias de un contexto de alta confrontación política o de obstruccionismo congresal, se propone implementar un sistema electoral parlamentario en donde se renueve por mitades tanto la Cámara de Diputados como la Cámara de Senadores. La modificación de la composición del Parlamento a mitad del quinquenio les da la oportunidad a los electores de premiar o castigar el desempeño de las bancadas oficialistas o de oposición, mientras que obliga a los partidos políticos a organizarse y sostener a sus cuadros políticos en el Congreso.

• Exigir una mayoría calificada al Senado para modificaciones a iniciativas aprobadas en la Cámara de Diputados para favorecer el balance de poderes dentro del Congreso:

Para limitar la discrecionalidad del Senado en el proceso legislativo, se propone exigir una mayoría calificada (2/3) para aprobar modificaciones a las iniciativas legislativas provenientes de la Cámara de Diputados. La aprobación sin modificaciones de la iniciativa original aprobada por los diputados se mantendría por mayoría simple. La experiencia comparada en América Latina muestra un consenso sobre la necesidad de que las modificaciones realizadas por la Cámara Revisora cuenten con un amplio respaldo o ratificación. Por ejemplo, en Argentina las modificaciones deben ser aprobadas por una mayoría calificada (2/3) y en Chile deben ser refrendadas por la Cámara de Origen. El sistema bicameral peruano podría incorporar ambas opciones, devolviendo así el poder legislativo perdido a la Cámara de Diputados. No obstante, mientras que la exigencia de una mayoría calificada podría implementarse mediante una modificación al reglamento, la opción de ratificación por parte de la Cámara de Origen requeriría una reforma constitucional.

*Agradecemos los aportes de Milagros Campos.

La presidenta Dina Boluarte anunció ayer un nuevo aumento de 10% del salario mínimo, luego de que el Consejo Nacional de Trabajo (CNT) se reuniera en octubre sin llegar a un acuerdo. Este anuncio pone en evidencia que el mecanismo institucional para evaluar aumentos al salario mínimo a través de un diálogo tripartito entre el Estado, los empleadores y los trabajadores ha fallado nuevamente. Por el contrario, este aumento parece responder a una decisión política, en un contexto de baja aprobación presidencial, a pesar de que esta estrategia no ha servido para impulsar la popularidad del gobierno en el pasado.

Más aún, los últimos aumentos no han respondido al criterio técnico aprobado por el CNT en el 2007, que establece que estos deben estar en línea con el crecimiento de la productividad y del costo de vida. Evidencia de ello, desde el 2010, el salario mínimo ha crecido 95%, mientras que la productividad y la inflación han aumentado 48% en conjunto

Incrementar el salario mínimo de manera desvinculada de la evolución de la productividad genera distorsiones importantes en el mercado laboral. De hecho, a raíz de estos aumentos antitécnicos, hoy el salario mínimo representa más del 63% del ingreso promedio, ratio que es aún más alto para segmentos donde la productividad suele ser menor, como los jóvenes, los trabajadores no calificados, o los empleados en MYPEs.

Así, se desvirtúa el objetivo principal del salario mínimo, que es proteger a los trabajadores ante posibles abusos de poder en la negociación con los empleadores, no impulsar una mejora en la capacidad adquisitiva. Aumentar el salario mínimo a través de una ley no garantiza que los trabajadores de menores ingresos se verán beneficiados. De hecho, el 40% de los trabajadores gana menos que el mínimo y este porcentaje se ha mantenido prácticamente constante en la última década.

Más aún, si el salario mínimo se ubica por encima de los niveles de productividad de la mayoría de los puestos de trabajo, puede tener el impacto contrario al deseado. Al incrementar el costo laboral por encima de la productividad, se desincentiva la contratación formal, lo que aleja a millones de trabajadores de las protecciones del empleo formal. En ese sentido, frente al nuevo incremento del salario mínimo, es importante analizar los impactos que esta medida suele tener, sobre todo en los segmentos más vulnerables.

Los aumentos al salario mínimo sin un sustento técnico detrás:

1. Presionan los costos de planilla al alza en mayor medida para las empresas más pequeñas, lo que incentiva la evasión.

Si bien el impacto directo es acotado –solo el 5% de trabajadores son formales con salarios entre S/1,025 y S/1,130–, este aumento legal puede verse reflejado también en remuneraciones de trabajadores con ingresos ligeramente mayores al nuevo mínimo o incluso en el segmento informal. Aun así, estos trabajadores se encuentran concentrados en ciertas empresas y ocupaciones, que son las más presionadas por el aumento. De hecho, casi el 70% se encuentra en ocupaciones de limpieza, ventas, transporte y otros servicios. Además, el sector agropecuario es de los más afectados, ya que el jornal de los trabajadores agrícolas está indexado al salario mínimo.

En el segmento formal, que es el afectado de manera legal por el aumento, el impacto sobre el costo de planilla es más significativo para las microempresas. Según datos del MTPE, el 57% de los trabajadores de microempresas formales reciben remuneraciones que se verían afectadas por un incremento del 10%, frente al 7% en grandes empresas. Esto se traduce en un aumento de hasta 4% en el costo total de planilla para las microempresas, mientras que el costo para las empresas grandes aumentaría menos de 0,3%.

2. Incrementan la probabilidad de perder el empleo para los trabajadores de menores ingresos, los jóvenes y los trabajadores de empresas más pequeñas.

Si el mayor costo de planilla no está vinculado a un aumento de la productividad, este se traduce en un deterioro en los márgenes de ganancia para las empresas, sobre todo las más pequeñas. Este impacto potencial genera presiones por evadir el incremento sobre los costos, ya sea a través de despidos o pasando a contratos informales.

Durante el último aumento del salario mínimo (segundo trimestre de 2022), la probabilidad de que los trabajadores del quintil más bajo de ingresos pierdan su empleo aumentó 24%, en comparación con el mismo periodo en años sin aumento. De manera similar, los jóvenes enfrentaron una probabilidad 16% mayor de pasar al desempleo o inactividad y, para los trabajadores de microempresas esta fue 10% mayor que en periodos sin aumento.

3. Aumentan la probabilidad de pasar a la informalidad, especialmente para los trabajadores de MYPEs, los menos calificados y los jóvenes.

El alza del salario mínimo en el 2022 se vio traducida también en una mayor probabilidad de que los asalariados formales pasen a la informalidad o a ocupaciones independientes. Para quienes trabajaban en MYPEs formales antes del aumento, la probabilidad de pasar a una ocupación informal aumentó en 10%. Asimismo, esta probabilidad fue 9% mayor para jóvenes y 6% mayor para trabajadores no calificados que en periodos en los que no se aprobaron aumentos al salario mínimo.

Así, si bien el impacto directo del salario mínimo es acotado a nivel general, este tiene un impacto negativo evidente sobre los trabajadores más vulnerables, pues incrementar el costo de la contratación formal, aumenta el riesgo de que pierdan su empleo o pasen a la informalidad. Hacia delante, es fundamental que el Gobierno evalúe cuidadosamente cualquier nuevo aumento al salario mínimo, en línea con la fórmula establecida previamente por el CNT, para evitar mayores distorsiones sobre el mercado laboral.

En el Perú, el 27% de las mujeres ha experimentado violencia física por parte de su pareja y el 7% ha sufrido violencia sexual. Si bien el porcentaje que reporta haber sido agredida físicamente alguna vez ha venido reduciéndose, se mantiene en un nivel alarmante. Más aún, el porcentaje de mujeres que ha sufrido violencia sexual a lo largo de su vida se ha mantenido prácticamente estancado en la última década y los casos graves que terminan en feminicidios han venido en aumento. Estas cifras ubican al Perú como el segundo país con mayor prevalencia de violencia de género en Latinoamérica, según un estudio de la Organización Mundial de la Salud.

La violencia tiene impactos significativos y evidentes como el daño sobre la seguridad física y psicológica de las mujeres y de sus familias e incluso puede resultar en la pérdida de vidas. Además de ello, la violencia está relacionada con una pérdida de productividad para las víctimas y sus hijos, lo que termina perpetuando el círculo de violencia. De hecho, un estudio realizado por las Naciones Unidas en Villa El Salvador, uno de los distritos con más casos de violencia de género en el país, reveló que casi el 20% de las mujeres que fueron agredidas por sus parejas perdieron días de trabajo remunerado. En promedio, estas mujeres dejaron de trabajar 23 días al año, lo que representa ingresos no percibidos por S/ 1 300, equivalente un ingreso mensual promedio. Adicionalmente, el 22% de las mujeres que experimentaron violencia doméstica gastaron S/ 1 230 en promedio al año en atenciones médicas, asesoría legal y otras protecciones.

El impacto es intergeneracional. Los niños en hogares que viven en hogares donde la madre es víctima de violencia de género tienen una probabilidad 33% mayor de sufrir castigos físicos durante su niñez. Además, los niños en hogares donde las madres sufren violencia tienen una probabilidad seis veces mayor de reprobar un grado escolar que aquellos en hogares sin violencia.

Existen diversos factores que incrementan el riesgo de sufrir violencia para las mujeres y reducen la probabilidad de que denuncien a sus agresores. Entre ellos, dos factores resaltan en el caso peruano: i) la normalización del uso de la violencia en la sociedad y dentro del hogar, y ii) la dependencia económica de las mujeres.

En primer lugar, la tolerancia hacia la violencia es elevada en la sociedad peruana. De hecho, uno de cada seis peruanos afirma que existe alguna explicación para que un hombre ejerza violencia física sobre su esposa, según la Encuesta Mundial de Valores realizada en el 2022. Si bien este ratio se ha reducido desde la medición anterior, se ubica todavía por encima de lo observado en otros países de la región, como Uruguay, Brasil o Colombia. Específicamente, el 27% de la población justifica el uso de la violencia ante la falta de respeto de una mujer con su esposo y el 33% en casos de infidelidad, según la Encuesta Nacional Sobre Relaciones Sociales (ENARES) realizada en el 2019.

Por su parte, la normalización del uso de violencia en el hogar durante la infancia incrementa el riesgo de victimización en la adultez. De hecho, el 62% de las mujeres que crecieron en un hogar donde la madre fue víctima de violencia reportan sufrir violencia doméstica. Este porcentaje es de 48% para aquellas que no fueron testigos de violencia en su hogar familiar.

En segundo lugar, el alto grado de dependencia económica de las mujeres limita su capacidad para denunciar casos de violencia. En el Perú, casi el 30% de las mujeres no cuenta con ingresos propios –en comparación con el 13% de los hombres–, lo que reduce sus opciones para escapar de entornos violentos. En efecto, solo el 26% de las mujeres que fueron víctimas de violencia y no contaban con un empleo buscaron ayuda. Este porcentaje es casi 10 puntos porcentuales mayor para las mujeres que sí tenían independencia económica. De manera similar, contar con educación superior incrementa la probabilidad de que una víctima busque ayuda, según la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES).

Frente a esta situación, el Estado peruano viene implementando una serie de políticas para prevenir, atender y proteger a las víctimas de violencia de género. El programa AURORA, creado en el 2001, hoy gestiona más de 400 centros de emergencia mujer (CEM), la Línea 100 y el Chat 100, iniciativas que brindan servicios gratuitos de atención psicológica, legal y médica, así como información y apoyo emocional. De manera más reciente, en el 2019, se diseñó un programa presupuestal orientado a resultados (PPOR) que articula esfuerzos de diferentes actores del Estado para reducir la ocurrencia de violencia.

Desde APOYO Consultoría resaltamos la importancia de implementar de políticas basadas en evidencia para reducir la violencia contra la mujer y proponemos algunas medidas concretas para multiplicar y acelerar su impacto:

1. Priorizar la evaluación de impacto de las intervenciones implementadas a la fecha: En la última década, el presupuesto asignado por el Gobierno para la lucha contra la violencia de género, a través de distintos programas, casi se ha triplicado en términos reales. Sin embargo, no existe claridad sobre el impacto que este ha tenido en efectivamente reducir la violencia. La iniciativa más reciente, el programa presupuestal por resultados (PPOR) cuenta con un presupuesto de S/ 570 millones (0,22% del presupuesto total del Estado) y contempla intervenciones como capacitaciones a niños en edad escolar a cargo del MINEDU, atención e identificación de mujeres en riesgo en centros de salud del MINSA y la implementación de medidas de protección efectivas a cargo del Poder Judicial, entre otras. Si bien las distintas entidades encargadas muestran el avance en metas físicas (por ejemplo: número de personas capacitadas, número de mujeres atendidas), no evalúan todavía el impacto que estas medidas están teniendo sobre indicadores de resultados relacionados con la ocurrencia de violencia. Es fundamental implementar evaluaciones de impacto rigurosas para estas intervenciones, con el objetivo de identificar las medidas más efectivas, ajustar o rediseñar aquellas que no alcancen los resultados esperados, y detectar posibles cuellos de botella en su implementación.

2. La normalización de la violencia en la sociedad debe ser combatida, implementando medidas que involucren tanto a mujeres como a hombres y priorizando la concientización desde edades tempranas:
   • Escalar programas orientados al cambio de normas sociales que usan la tecnología para ganar eficiencias: La estrategia del Estado incluye proyectos de sensibilización enfocados en hombres, que buscan disuadir de comportamientos violentos en contra de la pareja. Sin embargo, de acuerdo con el informe de resultados del programa a julio de este año, el avance en la implementación ha sido bajo (solo 71 personas capacitadas). Proponemos adoptar modalidades de capacitación virtuales, como el programa “Hablemos entre Patas” del BID e IPA que, a través de mensajes de WhatsApp, promueve espacios virtuales de sensibilización orientados a hombres para el desarrollo de habilidades como la comunicación efectiva, la regulación emocional y la valoración del consentimiento. El programa tiene un costo de S/ 35 por usuario y, a través de una evaluación de impacto, se ha estimado una reducción de 2 puntos porcentuales (p.p.) en la probabilidad de sufrir violencia sexual para las parejas de los usuarios (5 p.p. en el caso de mujeres que ya habían sufrido violencia antes de la intervención), además de reducir la tolerancia hacia la violencia en los usuarios.
   • Evitar la eliminación de contenidos educativos clave para la prevención de la violencia de género del currículo escolar: En octubre de este año, se presentó un proyecto de ley en el Congreso que busca eliminar del currículo escolar la Educación Sexual Integral (ESI), marco en el que están incluidas las enseñanzas relacionadas con la prevención de la violencia de género. Este contenido incluye enseñanzas que permiten a los niños y adolescentes identificar situaciones de riesgo y abordar temas complejos como la vulneración de derechos sexuales y los feminicidios. Consideramos que es fundamental conservar este contenido dentro del currículo escolar, ya que constituye una herramienta clave para la prevención de la violencia de género y la concientización desde edades tempranas. Un estudio realizado en Buenos Aires incluso encontró que este tipo de enseñanzas en entornos escolares fueron la principal motivación para denunciar casos de violencia sexual en víctimas entre 12 y 14 años.

3. El empleo es liberador para las mujeres, pues les permite generar ingresos propios y contar con las herramientas necesarias para denunciar y salir de entornos violentos. El crecimiento económico y la creación de empleos, sobre todo formales, son piezas clave en el empoderamiento de las mujeres. Además, es fundamental impulsar medidas que faciliten el acceso de las mujeres al mercado laboral:
   • Ampliar la oferta de centros de cuidado infantil para asegurar que más mujeres puedan trabajar, como mecanismo para independizarse de entornos violentos: Para garantizar que las mujeres cuenten con la autonomía necesaria para denunciar casos de violencia, es fundamental facilitar su inserción en el mercado laboral. De acuerdo con la OIT, uno de los principales limitantes para esta inserción es la carga desproporcional de las labores de cuidado, ya que el 70% de las mujeres que no participan en el mercado laboral lo atribuyen a los que haceres del hogar. En ese sentido, proponemos medidas para ampliar la oferta y cobertura de servicios de cuidado infantil. Un ejemplo innovador es el modelo de las Manzanas de Cuidado en Bogotá, que integran en un solo espacio servicios como guarderías, atención en salud, educación básica y formación para el emprendimiento, permitiendo que las mujeres accedan a recursos clave mientras sus dependientes reciben atención especializada. Esta iniciativa optimiza infraestructuras existentes como colegios y bibliotecas, reduciendo costos y maximizando su impacto social. Incluso, se pueden escalar programas ya existentes en Perú como Cuna Más, para potenciar su impacto sobre la inserción laboral femenina, como hemos propuesto antes (Ver OAC Cuna Más).

4. Las víctimas deben contar con una oferta oportuna y adecuada de servicios de atención a la emergencia:
   • Promover la construcción e implementación de más Hogares de Refugio Temporal a través del esquema de Obras por Impuestos: Actualmente, una mujer que ha denunciado un caso de violencia puede acudir a los hogares de refugio temporal, donde reciben servicios psicológicos, de salud y cuidado infantil, además de albergue y alimentación. Hoy en día existen solo 43 de estos hogares a nivel nacional, 23 a cargo del MIMP y otros 10 implementados de manera independiente por la Iglesia Católica y la sociedad civil. Además, un estudio de la Defensoría del Pueblo encontró que el 53% de estos centros carecen de infraestructura necesaria para garantizar el acceso de mujeres con discapacidad, uno de los grupos más vulnerables a sufrir violencia. Resaltamos la importancia de expandir la oferta de este tipo de centros, para asegurar que las víctimas cuenten con un lugar seguro al que acudir cuando denuncien casos de violencia y no puedan regresar a sus hogares por miedo a represalias o riesgo de vida. Proponemos impulsar la participación del sector privado a través de Obras por Impuestos para financiar de manera rápida la construcción e implementación de nuevos centros, priorizando las regiones con mayor incidencia de violencia, como Loreto, Apurímac y Huánuco, que registran los mayores porcentajes de mujeres que han sufrido violencia física en los últimos 12 meses.

*Agradecemos los aportes de Silvia Arispe, exdirectora del Programa AURORA, Zoila Llempén, exdirectora General de Presupuesto, e Inés Martens, Oficial Nacional de Monitoreo y Evaluación del Proyecto Abriendo Puertas de la OIT.

Este impacto es desproporcionadamente mayor para los trabajadores independientes e informales. La decisión de trabajar de una parte importante de los trabajadores informales e independientes depende en gran medida de la expectativa de flujo de personas en las calles y la demanda que eso genera (por ejemplo, taxistas, vendedores ambulantes, mercados, etc.). En este contexto, un nuevo feriado tiene el potencial de afectar su capacidad de generar ingresos. De hecho, un trabajador informal, por ejemplo, gana en promedio S/50 menos en meses con dos feriados, en comparación con meses sin feriados. Esto es particularmente más grave para los trabajadores informales en los sectores de construcción y comercio, quienes pueden percibir hasta S/100 y S/60 menos de ingresos mensuales, lo que representa el 7% y 6% de sus ingresos del mes, respectivamente.

Por otro lado, la tendencia creciente de aumento de la inseguridad y el incremento de la violencia son factores limitantes del crecimiento económico que han ido cobrando importancia. Según el INEI, el porcentaje de víctimas de delincuencia en Perú creció de 18% en 2021 a 27% en 2023. Además, los delitos son cada vez más violentos. Del total de personas que fueron víctimas de algún hecho delictivo, el porcentaje de víctimas de delitos cometidos con armas se ha más que duplicado, pasando de 20% a 47%, de acuerdo con la Enapres.

El impacto de la inseguridad es generalizado y afecta a toda la sociedad. A nivel de hogares, la inseguridad impacta en la economía familiar y modifica los patrones de consumo. Según una encuesta de Ipsos para Apoyo Consultoría en marzo de 2024, el 36% de las familias en Lima Metropolitana señala que la delincuencia y el crimen organizado son uno de los tres factores principales que afectan su economía familiar. Además, 9 de cada 10 ciudadanos ha cambiado sus hábitos cotidianos en respuesta a la inseguridad ciudadana. Por ejemplo, el 42% de los encuestados evita salir a la calle después de cierta hora, mientras que el 25% ha reducido la frecuencia con la que sale a la calle.

Para el sector privado, la inseguridad genera que las empresas incurran en gastos de seguridad en lugar dirigir recursos hacia gastos productivos como ampliaciones, innovación, investigación y desarrollo, etc. Según el BCRP, en 2019 estos gastos en seguridad representaron el 1,5% del PBI, el doble de lo que el sector público destinó a este fin. En el caso específico de los comerciantes informales de Gamarra, se estima que los pagos por extorsiones oscilan entre S/ 100 y S/ 4 mil mensuales, según declaraciones de la Asociación de Empresarios de Gamarra.

Para los pequeños negocios, el incremento de las extorsiones restringe su crecimiento. Entre los bodegueros, el 83% considera que la inseguridad y la extorsión son las principales barreras para el crecimiento de su negocio, de acuerdo con una encuesta de Ipsos elaborada para Apoyo Consultoría en octubre de 2023.

Además, genera incertidumbre sobre las perspectivas de inversión de las empresas más grandes. El sondeo a ejecutivos de Apoyo Consultoría muestra que los ejecutivos colocan el aumento de la inseguridad y el crimen organizado entre los tres principales riesgos para el entorno empresarial en los próximos 18 meses.

Evidentemente, el incremento de la inseguridad no solo perjudica la recuperación económica, sino que genera una reacción justificada de la población, que supone un costo adicional.

En las últimas tres semanas, los operadores de transporte público en Lima y Callao suspendieron sus servicios en dos ocasiones, en protesta por la creciente extorsión y los ataques violentos asociados, que han resultado en tres víctimas mortales. La extorsión no solo implica un alto costo en vidas humanas, sino que las respuestas justificadas de la población a este problema también incrementan los costos de desplazarse para trabajar. Aunque el apoyo a las medidas de protesta entre los transportistas ha sido fragmentado y concentrado en Lima y Callao, una paralización a nivel nacional podría generar pérdidas similares a las de un día no laborable.

Ante este escenario, la respuesta del Gobierno ha sido insuficiente. Se han aprobado medidas como la declaración de emergencia y se han planteado otras acciones como la ley sobre “terrorismo urbano”, que difícilmente tendrán un impacto significativo en la lucha contra la inseguridad.

Luego de décadas de manejo fiscal responsable, el deterioro de las cuentas públicas en los últimos tres años ha venido gatillando reducciones consecutivas a la calificación crediticia de la deuda pública peruana. Así, en este periodo, hemos pasado de un nivel cómodo de grado de inversión a estar a tres o menos “escalones” de perderlo en las principales calificadoras. La semana pasada, Moody’s mantuvo la calificación de la deuda y cambió su perspectiva de negativa a estable como respuesta a reformas políticas aprobadas –el retorno a la bicameralidad en el Congreso– que podrían mitigar el riesgo sobre la gobernabilidad y favorecer una mejora en las relaciones entre el Ejecutivo y Legislativo. Aun así, la calificadora reconoció que el crecimiento económico se mantiene vulnerable a riesgos sociales y políticos, lo que podría resultar en una nueva revisión de la calificación en los próximos meses.

Perder el grado de inversión tendría enormes implicancias económicas. Los mercados internacionales percibirían un aumento en el riesgo de impago de la deuda, por lo que exigirían mayor rentabilidad a los bonos soberanos. Así, el costo de financiamiento del Estado aumentaría y presionaría al alza el pago de intereses de la deuda pública. Este mayor gasto en intereses tendría que ser compensado, ya sea recortando el gasto productivo en inversión, o incrementando la recaudación con más impuestos a empresas y familias. Además, el aumento en el costo de financiamiento del Estado usualmente se ve reflejado en mayores tasas de interés de largo plazo, tanto en las emisiones corporativas como en el crédito hipotecario, lo que afectaría la viabilidad de proyectos de inversión y el acceso a viviendas dignas para las familias.

Desde APOYO Consultoría, alertamos que el riesgo de perder el grado de inversión en el mediano plazo ha cobrado relevancia. El evidente deterioro de las cuentas públicas y las señales de un débil manejo fiscal por parte del Gobierno han incrementado la probabilidad de ocurrencia de este riesgo. De hecho, el déficit fiscal se ubicó en 4,0% del PBI en agosto y estimamos que cerrará el año en 3,5% del PBI, máximo en más de 30 años, excluyendo la pandemia. A este ritmo, es casi seguro que se incumplirá la meta establecida por el MEF (2,8% del PBI) hace apenas dos meses. Más aún, el incremento del gasto público está explicado por un mayor gasto rígido y poco productivo, que no se ve reflejado en una mejora en la provisión de servicios públicos. Por ejemplo, el gasto en remuneraciones públicas ha pasado de representar el 30% de la recaudación tributaria no minera en el 2010 al 50% en el 2024.

Paralelamente, los ahorros del sector público continúan reduciéndose. Estos representaban el 18% del PBI en el 2018 y se han reducido a 10% al segundo trimestre de este año. Esto limita el espacio que tendrá el Gobierno para enfrentar cualquier choque negativo a la economía hacia delante.  Si esta tendencia se mantiene, el nivel de ahorros del Estado peruano pasaría a estar más cerca a Colombia (6%) –país que perdió el grado de inversión en el 2021– que Chile (17%) –que, junto con Perú, son los únicos países en Sudamérica que mantienen el grado de inversión–.

Las últimas señales del Gobierno apuntan a que esta tendencia de deterioro se mantendrá hacia delante. Por un lado, el Congreso continúa impulsando medidas que incrementan el gasto corriente, a pesar de que tienen una prohibición constitucional de aprobar normas que tengan impacto en las cuentas fiscales. En los últimos tres años, han aprobado medidas que incrementarían el gasto del Estado en más de S/100,00 millones (10% del PBI) en los próximos años.

Por otro lado, el Poder Ejecutivo no ha tomado acción para contener las presiones sobre las cuentas fiscales. La mitad del impacto fiscal aprobado por el Congreso se dio a través de normas que no fueron siquiera observadas por el Gobierno en su momento. Además, el Gobierno no respaldó al directorio de Petroperú que buscaba devolver la viabilidad financiera a la empresa y se mantiene la incertidumbre acerca de la contratación de una empresa de gestión privada (PMO). Mientras tanto, han aprobado la capitalización de préstamos otorgados por el MEF y el Banco de la Nación por US$1,550 millones, así como el pago de sus vencimientos de deuda por el resto del año. Con ello, el Gobierno ha destinado más de US$3,000 en capitalizaciones y más de US$2,000 millones en garantías para créditos para mantener a la empresa operativa con pérdidas, lo que sin duda generará la necesidad de nuevos rescates en el futuro.

Finalmente, el proyecto de presupuesto presentado este mes por el MEF asigna un mayor presupuesto para inversión a gobiernos regionales y locales. Estos pasarán de abarcar el 38% del presupuesto para inversión en el 2022 al 60% el próximo año. Históricamente, estos niveles de gobierno ejecutan solo el 60% de su presupuesto (vs 80% en el gobierno nacional) y tienen una cartera más atomizada de proyectos, lo que perjudicaría la calidad del gasto. Así, la reducción del déficit el próximo año dependerá en mayor medida de la ejecución de proyectos regionales y locales.

Si bien esperamos que el déficit fiscal se reduzca a 2,2% en el 2025, la mejora estaría explicada en gran parte por factores temporales fuera del control del MEF, como una mayor regularización del impuesto a la renta por altos precios de metales y una venta empresarial realizada este año. Entre el 2008 y 2011, con precios de oro y cobre favorables, e incluso por debajo de los niveles actuales, el Perú registró superávits fiscales por encima del 2,0% del PBI. Ahora, sin este impulso a favor, estimamos que el déficit se mantendría por encima del 3,0% el próximo año. Hacia delante, si estas presiones no se contienen, el déficit podría estabilizarse por encima de la regla de mediano plazo de 1% del PBI. Más aún, si este se mantiene cerca al 3,0% del PBI resultaría en una deuda pública creciente, que alcanzaría el 40% hacia el 2030, y podría llevarnos a perder el grado de inversión.

Es fundamental que el Gobierno retome un manejo prudente de las cuentas fiscales. En el corto plazo, es importante que el MEF aproveche el escenario de precios de metales favorables y recuperación económica del próximo año para recomponer los ahorros públicos, en lugar de seguir incrementando el gasto poco productivo sobre la base de un aumento transitorio en la recaudación. Además, desde APOYO Consultoría, hemos propuesto medidas para abordar la crisis de Petroperú con soluciones estructurales que no impliquen seguir otorgando rescates financieros a la empresa (ver OAC), frenar las normas del Congreso que incrementan el gasto público y ampliar la base tributaria para mejorar la recaudación de ingresos (ver OAC).

En el Perú existe un grave problema de acceso a medicamentos que afecta, principalmente, a los asegurados del sistema público de salud (más del 80% de la población). De acuerdo con la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), aproximadamente uno de cada tres pacientes que logra atenderse en un centro de salud público no consigue los medicamentos que le recetan.

Como resultado, estos pacientes se ven obligados a utilizar sus propios recursos, sin posibilidad de reembolso, para comprar los medicamentos que deberían obtener de manera gratuita. Así, el gasto en medicamentos representa el 70% del gasto de bolsillo en salud de las familias. Cerca del 20% del total de gasto en medicamentos a nivel nacional es explicado por pacientes asegurados del sistema público que tuvieron que comprar su receta en una farmacia o botica externa.

Para enfrentar este problema, el Gobierno ha venido impulsando medidas que tienen como objetivo principal reducir el precio al que los pacientes compran los medicamentos en farmacias, pero ignoran el problema de fondo: el desabastecimiento de medicinas en los centros de salud públicos. Por ejemplo, el Congreso viene impulsando la aprobación de una ley que exige un stock mínimo disponible de medicamentos genéricos (de menores precios) en farmacias privadas. Esta medida tendría el impacto contrario al deseado, pues pone en riesgo la supervivencia de farmacias pequeñas, lo que afecta la provisión de medicinas, sobre todo en el interior del país. Por su parte, el Ejecutivo presentó un proyecto de ley al Congreso para implementar un fondo que financie boticas municipales, que funcionen como una alternativa al sistema público ofreciendo medicamentos a un precio social.

En lugar de aprobar medidas para reducir los precios de medicamentos en el sistema privado, el impacto para la población sería mucho mayor si se enfocan los esfuerzos en mejorar la provisión de medicamentos en el sistema público, que sería equivalente a reducir el precio de estos a cero. En ese sentido, hacen falta iniciativas que tengan como objetivo mejorar el proceso de compra, almacenamiento y gestión de inventarios del Estado, que actualmente es muy deficiente y resulta en un constante desabastecimiento de medicamentos.

El Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos en Salud (Cenares), entidad encargada de gestionar compras centralizadas de medicamentos para el sistema público, ha cambiado de director 11 veces en los últimos 4 años. Esto interrumpe la continuidad de procesos y retrasa las compras de medicamentos. Además, las compras se realizan sobre la base de una estimación de demanda histórica, a pesar de que se cuenta con información actualizada de la demanda a través de las recetas electrónicas del Minsa. Es decir, la oferta no está respondiendo a los cambios en la demanda de medicinas. A raíz de esta mala gestión, muchos centros de salud se encuentran desabastecidos. De acuerdo con el Minsa, el 22% de los establecimientos de salud y casi 30% de los hospitales no cumplen con la disponibilidad mínima del 80% de medicamentos esenciales. Por su parte, la sobreoferta de otros medicamentos ha resultado en pérdidas por vencimientos mayores a S/15 millones en los últimos tres años, de acuerdo con una investigación realizada por la Contraloría de la República.

En línea con ello, desde APOYO Consultoría proponemos un cambio de enfoque, con tres medidas para mejorar el abastecimiento de medicamentos en el sistema público y garantizar que los pacientes no tengan que recurrir al gasto de bolsillo:

1. Generar un sistema único de información de demanda de medicamentos que pueda ser utilizado para planificar el proceso de compra: Proponemos integrar la información de recetas electrónicas e historias clínicas con los listados de disponibilidad de medicamentos del Minsa, para realizar compras que tomen en cuenta la demanda real y actualizada. Este sistema podrá identificar a los pacientes que no están recibiendo los medicamentos que les son recetados, servirá para planificar futuras compras e incluso para realizar un seguimiento del flujo del medicamento, desde el almacén hasta el paciente. Este seguimiento ayudaría a reducir la merma y, por ende, el gasto ineficiente.

2. Utilizar Asociaciones Público-Privadas (APP) para mejorar la gestión de las compras públicas de medicamentos: Existen experiencias exitosas que aprovechan la experiencia del privado en la logística, almacenamiento y distribución. Por ejemplo, Farmacia Vecina es un programa que funciona a través de una APP en la cual la empresa se encarga de hacer llegar medicamentos recetados a pacientes de enfermedades crónicas de EsSalud a la farmacia más cercana a su domicilio de manera gratuita. Expandir este mecanismo de colaboración al proceso de compra permitirá ganar eficiencias. Proponemos licitar las compras de medicamentos a través de un concurso público que favorezca a las empresas que demuestren la capacidad generar mayores ahorros, tanto en costos como en tiempos de entrega, en beneficios de los pacientes. 

3. Implementar mecanismos diferenciados de adquisición (MDA) para la compra de medicamentos esenciales: A nivel internacional se aplican mecanismos como negociaciones por volúmenes de compra o pagos fijos tipo suscripción para asegurar un flujo mínimo de medicamentos al país. Esto agiliza el proceso de compra, genera ahorros en compras masivas y reduce los tiempos promedio de compra, lo que permite una mejor planificación presupuestal y certidumbre en la llegada de medicamentos. Países como Australia y Estados Unidos, por ejemplo, aplican un mecanismo de un pago fijo que asegura la llegada continua de medicinas esenciales, como la usada para la Hepatitis C, y reduce la necesidad de renovar órdenes de compra de manera periódica. En el Perú, este tipo de mecanismos ya se utilizan para la compra de medicinas para el cáncer y otras enfermedades priorizadas desde el año pasado. Proponemos ampliar estas facultades para la compra de un listado piloto de medicamentos esenciales que suelen presentar problemas de abastecimiento en el sistema de salud público.