Columna en El Comercio
La Comisión multipartidaria del Congreso encargada de elaborar una propuesta de reforma del sistema previsional ha aprobado el proyecto de ley marco de creación del sistema integrado universal de pensiones. Es un muy mal proyecto. Se origina en un diagnóstico que ignora la realidad laboral y las restricciones fiscales del país, y destruye lo poco que funciona en materia de pensiones. Este Congreso ya ha generado mucho daño a la economía, a la credibilidad del país en su manejo de las finanzas públicas y a la capacidad de recuperación de la actividad productiva cuando se supere la pandemia. Esperemos que no añada esto a su lista de desaciertos.
Son dos los principales elementos que propone la reforma. El primero es la creación del Organismo Público de Pensiones que se encargaría de la afiliación, recaudación, prestaciones y políticas de inversión de todo el sistema. El segundo es la creación de una estructura “multipilar”, compuesta por un primer pilar no contributivo, con financiamiento estatal, que otorgaría una pensión básica universal a todos los mayores de 65 años; un segundo pilar contributivo, al cual aportarían los afiliados y sus empleadores, a dos fondos: uno de riesgo compartido y uno de riesgo individual; y un tercer pilar de ahorro voluntario.
Ninguna de estas propuestas apunta a solucionar sus verdaderos retos, pero, sobre todo, no toman en cuenta las variables que condicionan la reforma: la informalidad, la realidad fiscal y las capacidades institucionales del Estado. La informalidad produce un muy bajo nivel de cobertura del sistema. Apenas una cuarta parte de la población económicamente activa es aportante y, por lo tanto, podrá eventualmente aspirar a una pensión. La propuesta no contempla ningún esquema concreto y realista que empiece gradualmente a incorporar a ese 75% que está fuera del sistema. Por el contrario, al incluir un aporte de los empleadores (entre 1% y 5% de la remuneración), incrementa el costo de la contratación de las empresas formales. Ampliar la base constituye un desafío inmenso, que requiere creatividad y la revisión de experiencias de otros países, pero sin el cual, cualquier intento de reforma quedará restringido a los actuales afiliados.
Si no se logra que una parte significativa de los trabajadores ahorre en un sistema previsional, resulta inviable el ofrecimiento de una pensión básica universal financiada por el Estado, para todos los peruanos mayores de 65 años o con discapacidad absoluta o permanente, por más gradual que sea el proceso. Su aprobación constituiría una promesa vacía que solo generaría expectativas infundadas y presiones permanentes para su ampliación. Son muchas las necesidades que compiten por escasos recursos fiscales, que serán aún más escasos luego de la pandemia. Cualquier ejercicio sensato de proyección de ingresos tributarios mostraría la imposibilidad de implementar ese primer pilar propuesto más allá del actual Pensión 65.
Por tanto, la reforma parece centrarse en cambios para ese minoritario 25% del país que ya cotiza en una AFP o en la ONP. El Congreso pretende unificarlos en un solo sistema, gestionado por el nuevo organismo público, y tendrá un componente de capitalización individual, como el SPP, pero también un componente de reparto, como el de la ONP. Debe quedar claro que el fondo denominado de riesgo compartido es uno de reparto. Ambas son malas ideas. Es extremadamente riesgoso otorgar la administración de un portafolio que equivale al 20% del PBI a un nuevo ente público. Requiere de capacidades de gestión que carece el Estado y puede ser susceptible de presiones políticas. En segundo lugar, la creación del fondo de riesgo compartido implica que los ahorros de unos afiliados contribuyen a cubrir la pensión de otros. La incorporación de un elemento redistributivo en el sistema debiera ser financiado por el Tesoro Público, con la recaudación impositiva general, y no por los trabajadores sujetos a planilla. En una eventual transición a ese sistema, sería posible –como han sugerido economistas asesores de la comisión– que una parte significativa de los ahorros de las cuentas individuales de los afiliados a las AFP existentes sean transferidos al fondo compartido. Ello constituiría una flagrante confiscación que seguramente conllevaría acciones judiciales.
Así, pareciera que la principal motivación de la reforma fuera la de destruir el sistema privado de pensiones para obtener réditos políticos. Sin embargo, la percepción de los congresistas es incorrecta, pues no escuchan a quienes son los directamente afectados sino solo a los críticos del sistema, muchos de los cuales no pertenecen a ningún sistema. Según una encuesta de Ipsos realizada a afiliados, el 93% prefiere uno de cuentas individuales y el 69%, que este sea manejado por las AFP.
Es evidente la necesidad de una reforma dirigida a resolver los problemas centrales del sistema: su limitada cobertura y el insuficiente nivel de las pensiones. Nada de esto arregla el proyecto. Una reforma que funcione será el resultado de un debido proceso, basado en un profundo análisis técnico y de la construcción de consensos políticos entre el Congreso, el MEF, entidades autónomas y conocedoras como la SBS y el BCRP y, por cierto, los propios afiliados. Es un grave error de un Congreso transitorio pretender apurar una reforma cuyos efectos nos acompañarán por décadas.
